Sociale zekerheid: ziekte en invaliditeit
Inleiding
Iedereen die in Nederland werkt en ziek of arbeidsongeschikt wordt, valt onder de Nederlandse systemen voor ziekte (artikel 7:629 BW) en arbeidsongeschiktheid (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen). Dit geldt ook voor grensarbeiders die in een andere EU-lidstaat wonen. Omdat sociale zekerheid een nationale bevoegdheid is, hebben lidstaten het recht om hun eigen socialezekerheidsstelsels te ontwerpen en te wijzigen. Veel meer dan in andere lidstaten integreert de Nederlandse overheid concepten als privatisering, activering en re-integratie in toenemende mate in haar sociale zekerheid. De huidige EG-verordeningen 883/2004 en 987/2009, die grensoverschrijdende sociale zekerheid coördineren, zijn van kracht sinds mei 2010 en besteden zeer weinig aandacht aan re-integratie.
Dit onderzoek, als onderdeel van ITEM’s Grenseffectenrapportage 2016, richt zich op de Nederlandse kortdurende en langdurige arbeidsongeschiktheid (ziekte en arbeidsongeschiktheid) en de effecten van dit systeem in een grensoverschrijdende situatie. De reden voor deze keuze is dat de Nederlandse stelsels ter ondersteuning van deze twee sociale zekerheidsrisico’s de afgelopen twee decennia fundamenteel zijn geherstructureerd en bovendien aanzienlijk verschillen van de stelsels in andere lidstaten. Dit contrast tussen de Nederlandse regels (veel, streng, ingewikkeld en vooral nationaal georiënteerd) en de Europese regels (zeer weinig en niet specifiek) in grensoverschrijdende arbeidssituaties leidt al snel tot problemen of hiaten voor de EU-werknemer en zijn of haar werkgever. De focus op re-integratie (stimuleringsfilosofie) en de verschuiving van de verantwoordelijkheid voor re-integratie naar de werkgever en werknemer heeft zeker positieve kanten, maar is op dit moment niet altijd werkbaar of begrijpelijk voor buitenlandse werkgevers, werknemers en de relevante instanties.
Situatie aan de grens
Noch de Nederlandse overheid (wetgever en uitvoeringsinstantie UWV), noch de Europese wetgever (via de coördinatieverordeningen) maakt onderscheid voor grensgebieden of grensarbeiders. Dit betekent dat de Nederlandse wetgeving niet alleen van toepassing is op Duitse en Belgische grensarbeiders, maar bijvoorbeeld ook op een Spaanse of Poolse werknemer die tijdelijk of permanent in Nederland werkt. In de praktijk blijkt echter dat de aanpak van re-integratie voor grensarbeiders die dagelijks pendelen, of voor werknemers uit verder weg gelegen lidstaten, heel anders is en op dit moment noch in de Nederlandse, noch in de Europese regelgeving adequaat is geregeld. In dit onderzoek wordt ‘grensgebied’ gedefinieerd als de gehele grens tussen Nederland en andere lidstaten.
De kernprincipes waar dit onderzoek van uitgaat zijn: vrij verkeer van personen, non-discriminatie, duurzame ontwikkeling binnen Europa, de Europa 2020-strategie en loyale samenwerking tussen lidstaten.
Onderzoek heeft aangetoond dat de Nederlandse systemen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid het vrije verkeer van arbeid kunnen belemmeren (en mogelijk ook doen) en ook leiden (of kunnen leiden) tot rechtsonzekerheid, terwijl ze ook (mogelijk) de sociale cohesie in Europa bedreigen. Belangrijke probleemgebieden zijn: onvoldoende kennis van de loondoorbetalingsverplichting (van max. 104 weken), onvoldoende kennis van de re-integratieverplichting van werknemer en werkgever zowel tijdens ziekte als tijdens arbeidsongeschiktheid, de zware financiële en administratieve eisen van de re-integratieverplichting voor zowel werkgever als werknemer, het ontbreken van een aanspreekpunt op overheidsniveau tijdens de periode van loondoorbetaling bij ziekte, de nationale aanpak van medische keuringen en het niet accepteren van medische rapporten uit het buitenland, de taal en structuur van de medische rapporten, het ontbreken van een transparant buitenlandbeleid van het UWV en het ontbreken van Europese regels (in de Verordeningen) voor re-integratie bij ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Deze probleemgebieden kunnen een belemmerend effect hebben voor zowel de grensarbeiders die ermee te maken hebben als hun werkgevers, omdat ze leiden tot de volgende negatieve effecten: de werknemer ontvangt geen salaris of wordt te laat betaald, de werknemer krijgt geen adequate ondersteuning bij re-integratie en wordt financieel gestraft door het UWV of de werkgever voor dit gebrek aan ondersteuning, de werkgever wordt financieel gestraft door het UWV (in de vorm van een verlengde loondoorbetalingsverplichting), en werkgever en werknemer raken verwikkeld in een conflict over hun verplichtingen volgens de Nederlandse wet. Om deze redenen kunnen werkgevers geneigd zijn om werknemers in een grensoverschrijdende situatie te mijden vanwege de complicaties en verwarring over hun socialezekerheidsbescherming onder Nederlands recht.
Er zullen meerdere maatregelen nodig zijn om de belemmeringen in de toepassing van de Nederlandse ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregels op grensarbeiders te voorkomen of in ieder geval te minimaliseren. Mogelijke oplossingen zijn te vinden in de invoering van een grensoverschrijdende effectentoets, het opstellen van medische rapporten die toepasbaar zijn in andere lidstaten, het toestaan van acceptatie van buitenlandse medische rapporten, transparante beleidsregels van het UWV, meer Europese regels voor re-integratie (zowel uitkeringen als ontheffingen), het terugdringen van de loondoorbetalingsverplichting, meer bilaterale en multilaterale afspraken, grensoverschrijdende netwerken tussen overheidsinstanties en een betere kennis van de Nederlandse wetgeving door betere informatievoorziening door de Nederlandse overheid.