Grensoverschrijdende treinreizen – Vierde Spoorwegpakket
Het kan als uiterst tegenstrijdig worden gekarakteriseerd dat net op het moment dat de Europese integratie van de grond kwam, en die de afschaffing van de grenzen tot haar paradepaardje maakte, het voor de reizigers steeds moeilijker werd om diezelfde grenzen met het openbaar vervoer over te steken.[1]
De versnippering en onderbenutting van het Europese spoorwegnet werd al in de jaren 1980 door de Europese Commissie opgemerkt. De realisatie van de interne markt voor vervoer per spoor was bedoeld om deze trend te keren. Met de spoorwegpakketten hebben de Europese wetgevers geprobeerd om deze interne markt tot stand te brengen, maar de laatste drie spoorwegpakketten zijn ontoereikend gebleken: ambitie in de daartoe opgestelde wetgeving ontbrak en de implementatie van die wetgeving door de lidstaten was matig.
Principes van het Vierde Spoorwegpakket
Het vierde spoorwegpakket was bedoeld om deze tekortkoming te verhelpen en werd daarom ook aangekondigd als de bekroning van een langetermijnherstructureringsproces. Het pakket bestaat uit zes wetgevingsbesluiten, die kunnen worden samengevat in drie grondbeginselen.
De eerste ligt politiek het minst gevoelig en is bedoeld om interoperabiliteit en harmonisatie van veiligheidsnormen te bevorderen.[2] Ondanks alle eerdere richtlijnen en verordeningen gebruiken de lidstaten in veel gevallen nog steeds verschillende technische en veiligheidsnormen. Dit betekent dat een treinwagon die wordt gebruikt voor grensoverschrijdend transport moet voldoen aan meerdere nationale regels en dat alle benodigde certificaten hiervoor op aanvraag moeten kunnen worden geproduceerd. Na verdere harmonisatie van de regels betekent dit basisprincipe dat het Europees Spoorwegbureau bevoegd wordt om vergunningen af te geven die in de hele Europese Unie geldig zijn.
Het tweede basisprincipe ligt politiek gevoeliger en heeft betrekking op de marktwerking van het passagiers- en ander vervoer per spoor in de Lidstaten.[3] Concreet gaat het om de verdere liberalisering van de nationale markten. Op dit moment worden de diensten in veel Lidstaten nog gedomineerd door een nationaal monopolie dat er zeker van is een deel van de markt te bemachtigen door middel van private contracten. De wetgeving die het Comité voorstelt, moet ervoor zorgen dat overheidsopdrachten voor diensten de regel worden en particuliere opdrachten de uitzondering.
Het derde en laatste principe gaat over de administratieve structuren die de relatie regelen tussen de netbeheerder, de bevoegde autoriteiten en de dienstenleverancier(s).[4] Het essentiële discussiepunt hier betreft de onafhankelijkheid van de netbeheerder ten opzichte van de dienstenleveranciers. Het principe voorziet ook in de oprichting van een Europees netwerk van infrastructuurbeheerders met als taak de opvolging en voortzetting van de coördinatie tussen de verschillende netwerken.
Wetgevingsprocedure
De wetgeving over het technische beginsel werd in april 2016 geratificeerd en op 25 mei van dat jaar gepubliceerd. Over de andere twee beginselen werd eind april 2016 alleen een informeel akkoord bereikt (onder Nederlands voorzitterschap). De geconsolideerde tekst is nog niet gepubliceerd, hoewel de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel al duidelijk zijn. In deze Grenseffectenrapportage maken we daarom een ex ante beoordeling van de grenseffecten van het vierde Spoorwegpakket. Geografisch gezien is het resultaat van de analyse tot op zekere hoogte een abstractie van de specifieke regio’s waarvoor de bevindingen gelden. De focus ligt op grensoverschrijdend interlokaal vervoer in plaats van internationaal vervoer. Dit betekent ten minste twee opeenvolgende stops in twee verschillende landen die tot dezelfde grensregio behoren. Voor de analyse maken we gebruik van een documentanalyse van primaire teksten. De bronnen zijn de oorspronkelijke wetsvoorstellen zoals opgesteld door de Europese Commissie, de adviezen van het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité, de standpunten van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, de drie impactstudies die in opdracht van de Europese Commissie zijn uitgevoerd en (indien beschikbaar) de uiteindelijk goedgekeurde formulering van de wetten.
Methode
In dit dossier worden twee effecten bestudeerd: ten eerste de gevolgen van het spoorwegpakket voor het aanbod van grensoverschrijdend vervoer, zowel openbaar als commercieel (Europese integratie), en ten tweede de versterking van grensoverschrijdende bestuursstructuren (Regionale cohesie).
Conclusie
De analyse van het aanbod van grensoverschrijdend vervoer per spoor is vrij positief. De realisatie van de technische component zal zowel tijd als kosten besparen bij de vergunningverlening voor het rollend materieel. Of dit zich daadwerkelijk zal vertalen in een betere dienstverlening zal grotendeels afhangen van de vergunningsprocedures die van toepassing zijn op de individuele lijnen. Voor zover commerciële exploitatie op deze lijnen is toegestaan, is dit duidelijk een positieve ontwikkeling. Voor grensoverschrijdend openbaar vervoer zijn de bevindingen echter meer voorwaardelijk, omdat de wetgever heeft nagelaten een duidelijk kader te ontwikkelen voor de toekenning van concessies op deze lijnen. De suggesties van het Comité van de Regio’s worden over het algemeen niet opgevolgd, wat betekent dat de bevoegde autoriteiten deze concessies volgens ad-hocregelingen moeten gunnen. Zelfs als het grensoverschrijdende traject dan rendabeler wordt, wordt het dienstverleningsniveau grotendeels bepaald door de openbaredienstverplichtingen die in het contract zijn vastgelegd. Dit brengt ons bij de tweede component van de Grenseffectenrapportage.
Wat de bestuursstructuren betreft, zal het spoorwegpakket de behoefte aan grensoverschrijdende coördinatie doen toenemen. Met een striktere verdeling tussen infrastructuurbeheerders, spoorwegexploitanten en bevoegde autoriteiten is de kans groter dat de belangen van de relevante actoren uiteenlopen. Dit maakt overleg over het algemeen moeilijker. Anderzijds zal, indien correct geïmplementeerd, de diversiteit van de marktstructuren in de lidstaten afnemen. Met andere woorden, er zullen meer actoren aan tafel zitten, elk met hun eigen belangen, maar de nationale structuren waarbinnen deze actoren opereren zullen uniformer zijn. Daarnaast voorziet het bestuursaspect van het spoorwegpakket in de oprichting van een aantal overlegstructuren die de coördinatie kunnen bevorderen. De oprichting van een netwerk van infrastructuurbeheerders en de oprichting van een coördinatiecomité door de bevoegde instelling vergemakkelijken de discussie over probleempunten rond grensoverschrijdende trajecten. Ook hier is het echter maar de vraag of deze comités, eenmaal opgericht, effectief zullen zijn in het genereren van nauwere samenwerking.
Het is duidelijk dat het vierde spoorwegpakket geen eindpunt zal zijn in de totstandbrenging van de eengemaakte spoorwegmarkt. Als de tekortkomingen bij de uitvoering van de vorige pakketten een indicatie zijn, zal de markt de komende vijftien jaar volatiel zijn. Lidstaten zullen concessies minder onderhands gunnen, wat betekent dat de uitdagingen met openbaredienstcontracten in grensregio’s een terugkerend fenomeen zullen worden. Pas dan zal duidelijk worden of de administratieve kluwen ontward kan worden zonder verdere hulp van de EU. In de tussentijd zou het een nuttige stap voorwaarts zijn om de bestaande gunningsprocedures voor alle grensoverschrijdende lijnen in kaart te brengen, samen met de overlegstructuren die daarbij worden gebruikt, de efficiëntie in termen van het gunningsproces en de diensten die uiteindelijk in het kader daarvan worden geleverd.
_____________________________________________
[1] Peeters & Smilde (2010) Naar grenzenloos interlokaal personenvervoer. Studie voor de Alliantie Nederland & TreinTramBus. 10 november 2010. (pagina 10) Beschikbaar op http://www.mobielvlaanderen.be/studies/grip/eindrapport.pdf
[2] Verordening 2016/796; Richtlijn 2016/797; Richtlijn 2016/798.
[3] 2013/0028 (COD)
[4] 2013/0029 (COD) & 2013/0013 (COD)