Samenvatting
Dr. Vincent Pijnenburg
Martin Unfried
Saskia Bisschops
Inleiding
De Wet milieu en ruimtelijke ordening is een integrale wet die 26 bestaande regels en wetten over de fysieke leefomgeving bundelt en moderniseert. De omgevingsvisie is een belangrijk instrument om uitdrukking te geven aan deze wet. De omgevingsstrategieën die het Rijk, de provincies en de gemeenten zouden moeten opstellen, moeten zorgen voor meer samenhang in het beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Het Rijk werkt sinds 2017 aan een Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en heeft in juni 2019 een conceptversie opgeleverd. De NOVI gaat over ruimtelijke ordening in Nederland op de lange termijn en is tot stand gekomen in een open proces, waarin burgerparticipatie een essentiële rol speelde. De definitieve NOVI wordt naar verwachting na de zomer van 2020 gepubliceerd.
Hoewel de NOVI een nationale strategie is, houdt het denken over de leefomgeving niet op bij de landsgrens. Grensoverschrijdende ruimtelijke ordening is een belangrijk thema in de NOVI, mede omdat veranderingen in de fysieke leefomgeving in de grensregio’s gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving in het buurland. Het is ook relevant omdat samenwerking kan leiden tot kwalitatief betere oplossingen op thema’s als infrastructuur, energie, natuur en water.
Doel en methode
Op basis van de huidige stand van zaken wordt in deze studie geëvalueerd in hoeverre de NOVI en de bijbehorende uitvoeringsinstrumenten, zoals de regionale omgevingsagenda’s en aangewezen NOVI-gebieden, kansen creëren voor betere grensoverschrijdende samenwerking binnen het fysieke domein. Er is gekeken naar verschillende indicatoren, zoals deelname van buurlanden (als versterking van de Europese integratie), bestaande grensoverschrijdende bestuursstructuren binnen de ruimtelijke ordening), gemeenschappelijke ruimtelijke opgaven aan weerszijden van de grens (ter versterking van de sociaaleconomische concurrentiepositie, en de ruimte voor de vorming van een geïntegreerde grensoverschrijdende strategie (als voorwaarde voor Euregionale cohesie).
Aangezien de provincie Limburg tussen de twee buurlanden ligt, richtte het onderzoek zich op het grensoverschrijdende gebied van de Euregio Rijn-Maas-Noord en de Euregio Maas-Rijn. Door middel van documentanalyse en diepte-interviews met Duitse, Nederlandse en Belgische belanghebbenden werden gegevens verzameld over de huidige uitdagingen in de fysieke leefomgeving in deze grensregio’s en de mogelijke effecten van de NOVI op deze regio’s.
Resultaten en conclusies
Alle overheidslagen zijn betrokken bij het ontwerp van de fysieke leefomgeving. Op Europees niveau zijn de afgelopen decennia verschillende soorten ruimtelijk gerelateerde richtlijnen ontwikkeld. Hieronder vallen richtlijnen met betrekking tot natuurbehoud en landbouwbeleid. Dit ‘ruimtelijke’ Europese beleid wordt verticaal geïmplementeerd, wat betekent dat elke lidstaat, afhankelijk van de verschillen tussen de nagestreefde doelen en de huidige situatie, het beleid naar eigen inzicht uitvoert. Horizontale coördinatie tussen de lidstaten ontbreekt echter. Bovendien zijn Europese richtlijnen vaak ’toetsend’ van aard, wat niet direct aansluit bij de Nederlandse ontwikkelingsplanning.
Daarnaast besteden de grensoverschrijdende netwerken langs de Nederlands-Duitse en Nederlands-Belgische grens weinig aandacht aan het thema ruimtelijke ordening. Dit thema is vooral relevant voor Interreg-projecten, zoals de aanleg van een grensoverschrijdende fietsroute. Als het gaat om ruimtelijke ordening verwijzen gesprekspartners al snel naar concrete gebiedsontwikkelingsplannen, zoals de herontwikkeling van een bedrijventerrein. Gezamenlijke activiteiten voor de ontwikkeling van een grensoverschrijdende ruimtelijke strategie komen echter nauwelijks voor en er kan slechts een beperkt aantal voorbeelden worden genoemd. Een grensoverschrijdende aanpak van economische ontwikkelingen zoals huisvesting of de ruimtelijke dimensie van de energietransitie maken nog geen deel uit van het proces. Economische clusters zoals landbouw of industrie/chemie zijn nog niet beschreven in termen van een grensoverschrijdende aanpak.
Een van de mogelijke oorzaken van de beperkte grensoverschrijdende samenwerking is de mismatch tussen de ruimtelijke planningscultuur van het Nederlandse planningssysteem en dat van Noordrijn-Westfalen. Het Nederlandse systeem, en zeker de NOVI, kenmerkt zich door zijn integrale, informele en participatieve karakter. Het planningssysteem in Noordrijn-Westfalen is daarentegen sectoraal, hiërarchisch en formeel, en het formuleren van een langetermijnstrategie maakt geen deel uit van de benadering van ruimtelijke ordening in Duitsland, laat staan dat er in co-creatie met burgers over wordt nagedacht. In plaats daarvan is iedereen beperkt tot zijn eigen jurisdictie en gebied.
Dit betekent echter niet dat er helemaal geen horizontale samenwerking is. Verschillende grensoverschrijdende samenwerkingsoverleggen, bijvoorbeeld over de stroomgebieden van rivieren, vinden voornamelijk op sectoraal niveau plaats. Toch is er (nog) geen duidelijk verband tussen het overleg in het kader van de sectorale grensoverschrijdende samenwerking (GROS) en de bestaande grensoverschrijdende organen voor ruimtelijke ordening, zoals de Duits-Nederlandse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (DNLCRO) en de Euregio’s. Het overleg in het kader van de Duits-Nederlandse Commissie voor Ruimtelijke Ordening (DNLCRO) en de Euregio’s is ook nog niet duidelijk. Bovendien vindt het overleg binnen de Duits-Nederlandse Commissie Ruimtelijke Ordening niet structureel plaats, ondanks het feit dat dit bij de oprichting van de commissie in 1967 is afgesproken. Dit forum wordt dus ook onvoldoende benut voor een structurele uitwisseling tussen betrokkenen aan Duitse en Nederlandse zijde van de grens.
Omdat de planningssystemen sterk verschillen en de bestaande grensoverschrijdende ruimtelijke planningsfora niet optimaal worden benut, zien we de NOVI vooral als een kans voor betere grensoverschrijdende samenwerking binnen het ruimtelijk domein. Het formuleren van een gezamenlijke strategie is wellicht nog een stap te ver. Het aanwijzen van het NOVI-gebied Zuid-Limburg zou hiervoor een interessante pilot kunnen zijn.
Toch lijkt de NOVI op dit moment relatief onbekend te zijn in de buurlanden. Slechts sporadisch werden vertegenwoordigers uit de buurlanden betrokken bij de ontwikkeling van de NOVI in de voorfase, waarin bijvoorbeeld verschillende workshops werden georganiseerd om ideeën en input voor de NOVI uit te wisselen. Zo is er een eenmalige workshop georganiseerd voor Nederlandse stakeholders die actief zijn in grensoverschrijdende samenwerking en is er een eenmalige workshop georganiseerd voor zowel Duitse als Nederlandse stakeholders en Nederlandse en Belgische stakeholders. Tijdens de ontwikkelingsfase van de NOVI informeerde het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Staatskanselarij van Noordrijn-Westfalen over de voortgang en de conceptplannen. Via de Rijkskanselarij werd deze informatie verder verspreid onder de Bezirksregierungen (districtsbesturen) in Noordrijn-Westfalen. Ondanks deze pogingen en het lange voorbereidingsproces van de NOVI, dat niet eens te vergelijken is met de nog langere voorbereidingsprocessen van veel Duitse plannen, stellen we vast dat de NOVI in onze buurlanden nog geen algemeen bekend begrip is. Bovenal heeft ook het burgerparticipatieproces met betrekking tot de NOVI tot nu toe geen rekening gehouden met de burgers over de grens.
Uit ons onderzoek blijkt verder dat, ondanks de grensoverschrijdende ambities, er geen duidelijke visie is op de verdere invulling van het thema grensoverschrijdende samenwerking, inclusief governance. Er worden verschillende milieuagenda’s opgesteld voor de uitvoering van de NOVI, ook voor de provincies Noord-Brabant en Limburg. Het is echter nog niet duidelijk welke acties concreet ondernomen zullen worden op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking. Mogelijk wordt de grensoverschrijdende dimensie actiever opgenomen binnen de verschillende NOVI-gebieden langs de grens, waaronder Zuid-Limburg. Deze ambitie is uitgesproken – toch lijkt er in essentie sprake van een nationale focus op prioriteiten ten aanzien van de Nederlandse fysieke leefomgeving. In feite ontbreekt de definitie van een duidelijke rol voor grensoverschrijdende werkgroepen of organisaties. Bestaande structuren zoals de Duits-Nederlandse Commissie Ruimtelijke Ordening hebben hier tot op heden geen speciale rol in kunnen spelen. Ook de Euregio’s hebben tot nu toe een zeer beperkte rol gespeeld op het gebied van ruimtelijke ordening, hoewel zij de enige belanghebbenden zijn die strategieën voor het grensoverschrijdende gebied formuleren.
Kortom, de NOVI is nog een strategie in wording, waarin aandacht is voor grensoverschrijdende samenwerking, maar buurlanden zijn er tot nu toe nog maar beperkt bij betrokken. De potentiële kansen van de NOVI voor grensoverschrijdende samenwerking aan beide zijden van de grens moeten nog worden onderkend. Ondertussen moeten ook de strategische doelstellingen in de verschillende uitvoeringsinstrumenten nog worden gespecificeerd. De vraag is of de NOVI een katalysator zal zijn voor betere grensoverschrijdende samenwerking. Enerzijds met betrekking tot de verschillende benaderingen van de fysieke leefomgeving die de NOVI en het planningssysteem in Noordrijn-Westfalen vertegenwoordigen, anderzijds met betrekking tot de grote vraagstukken die op het spel staan, zoals duurzaamheid, economische groei en bevolkingskrimp, die vanuit een nationaal perspectief worden benaderd.
