De onderwerpen voor de ITEM Grenseffectenrapportage 2025 zijn geselecteerd. De eindrapporten worden in november 2025 gepubliceerd.
De belangrijkste taak van ITEM is het helpen verwijderen van grensbarrières binnen de EU. Daarom publiceren we jaarlijks een gedetailleerd rapport over wat wij beschouwen als actuele kwesties uit wetgeving en beleid die dergelijke barrières zouden kunnen opwerpen. Dit zijn bijvoorbeeld belemmeringen voor mensen die in het ene land wonen maar in het andere land werken, of belemmeringen die lokale overheden ervan weerhouden om samen te werken aan grensoverschrijdende projecten. Door deze onderwerpen te identificeren en te analyseren wil ITEM een bijdrage leveren aan zowel het wetenschappelijke debat als aan de verbetering van (beleid op het gebied van) grensoverschrijdende mobiliteit en de sociaaleconomische ontwikkeling van grensregio’s in de praktijk.
De onderwerpen van dit jaar:
1. Ex-post evaluatie van de herziene Schengengrenscode
Afgelopen zomer 2024 trad de herziening van de Schengengrenscode in werking. In het kader van de proportionaliteitstest voor de herinvoering van controles aan de binnengrenzen is een specifieke grenseffectenbeoordeling ingevoerd. In dit verband moeten Schengenlanden de grensoverschrijdende gevolgen beoordelen bij de invoering en evaluatie van controles aan de binnengrenzen. Tijdens COVID-19 werden grensregio’s volgens de evaluaties van de Commissie onevenredig zwaar getroffen. Het is ook in dit licht dat in het kader van Schengen een specifieke grenseffectenbeoordeling werd ingevoerd.
Sindsdien hebben verschillende landen opnieuw controles aan de binnengrenzen ingevoerd, zoals Duitsland, Frankrijk en Nederland. In de openbare communicatie werd over het algemeen weinig aandacht besteed aan de grensoverschrijdende effectbeoordeling. Aan de andere kant werd het belang van een goed functionerend Schengen bijvoorbeeld benadrukt door Letta en Draghi en erkend door het Poolse voorzitterschap en de nieuwe Commissie. Open grenzen en Europese integratie hebben immers aanzienlijk bijgedragen tot sociaaleconomische ontwikkeling en groei, cohesie en grensoverschrijdende samenwerking op zowel Europese als euregionale schaal.
Dit jaar zal de grensoverschrijdende effectbeoordeling van ITEM zich richten op een ex-post beoordeling van de herziene Schengengrenscode. Samen met TEIN-partners zullen we de effecten van deze grenscontroles in verschillende Europese grensregio’s evalueren en de praktijken in de verschillende landen met elkaar vergelijken.
Momenteel bevestigde partners en grensoverschrijdende gebieden:
- Drielandengrens tussen Nederland, België en Duitsland: ITEM, Maastricht University (met PREMIUM studenten)
- Kehl/Strassbourg (Duitsland-Frankrijk): Euro-Institut
- Grande Region: Uni-Grande Region
- Grenzen van Frankrijk: MOT
- Grenzen van Hongarije: CESCI
2. Ex-ante beoordeling van de Verordening inzake één digitale boeking en één digitaal ticket
“Grensoverschrijdend reizen per trein is voor veel burgers nog steeds te moeilijk. Mensen moeten via open boekingssystemen trans-Europese reizen bij verschillende aanbieders kunnen boeken, zonder hun recht op terugbetaling of vervangend vervoer te verliezen. Daartoe zullen we een verordening inzake één digitale boeking en één digitaal ticket voorstellen, zodat Europeanen één enkel ticket op één enkel platform kunnen kopen en passagiersrechten voor hun hele reis krijgen.” De ambitie om de Europese situatie met betrekking tot grensoverschrijdend treinverkeer te verbeteren werd sterk naar voren gebracht in de politieke richtsnoeren van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen. Ook Transportcommissaris Tzitzikostas benadrukte deze ambitie: “Voor het spoor zal ik u in het eerste jaar van mijn mandaat een voorstel voor een verordening inzake één digitale boekings- en ticketingsysteem voorstellen. De bestaande verplichtingen op dit gebied moeten worden verbeterd. De rechten van passagiers moeten dienovereenkomstig worden uitgebreid, zodat zij bescherming genieten voor de gehele reis, ook wanneer deze door verschillende vervoerders wordt uitgevoerd.”
Het initiatief werd niet vermeld in het werkprogramma van de Commissie. Aangezien een eerder initiatief, de verordening betreffende multimodale digitale mobiliteitsdiensten, op het werkprogramma voor 2022 stond, beschouwt de Commissie deze voorstellen als reeds in gang gezet en is het werkprogramma van de Commissie overbodig. De verwachting is dat de verordening in 2025 door de Commissie zal worden voorgesteld en aangenomen. Ticketing en planning komen ook vaak aan bod in verschillende studies en beleidsdocumenten. Op alle verschillende niveaus, bij alle belanghebbenden, wordt het als een belangrijk punt van zorg genoemd. De nauwe samenhang tussen de voorstellen voor ticketverkoop (SDBT) en mobiliteitsdiensten (MDMS) maakt het ook mogelijk om al een aantal elementen voor reflectie en geleerde lessen te identificeren.
Daarom zal het voorstel in dit dossier vooraf worden beoordeeld aan de hand van de lessen die zijn getrokken uit grensoverschrijdende praktijken, projecten en studies en het voorstel van 2022 voor een MDMS. De geografische reikwijdte wordt beperkt tot de Benelux en Duitsland.
3. 360° arbeidsmarkt: Uitdagingen en oplossingen voor de erkenning van beroepskwalificaties in grensregio’s
In grensregio’s werken professionals vaak over de grens, omdat de mogelijkheden op de arbeidsmarkt aanzienlijk kunnen worden uitgebreid met een “Euregionale 360-graden”-perspectief. Deze dynamiek geldt ook voor bedrijven en instellingen in deze regio’s, die werknemers uit aangrenzende gebieden kunnen inhuren. Ondertussen worstelen de EU-landen met tekorten aan vaardigheden en arbeidskrachten als gevolg van demografische veranderingen en een toenemende vraag naar geschoolde werknemers. Beroepsbeoefenaren moeten vaak hun kwalificaties (onderwijs en opleiding) officieel laten erkennenvoordat ze in een andere lidstaat gaan werken, met name in gereglementeerde beroepen zoals de gezondheidszorg en het onderwijs. In deze sectoren eisen de autoriteiten dat beroepsbeoefenaars, zoals artsen, voldoen aan specifieke opleidings- en bekwaamheidsnormen.
Op EU-niveau wordt dit erkenningsproces geregeld door Richtlijn 2005/36. In 2016 voerde ITEM een grensoverschrijdende effectbeoordeling uit, waarin de grensoverschrijdende effecten van de richtlijn werden onderzocht. Ondanks het bestaan van een gemeenschappelijk EU-kader werden verschillende obstakels geïdentificeerd die vooral in grensregio’s worden ervaren. Het erkenningsproces kan bijvoorbeeld tijdrovend zijn voor grensarbeiders, aanzienlijke administratieve lasten met zich meebrengen en in sommige gevallen leiden tot de afwijzing van kwalificaties uit buurlanden op grond van “wezenlijke verschillen”.
Een recente beoordeling van de richtlijn door de Europese Rekenkamer heeft ook verschillende uitdagingen aan het licht gebracht: de richtlijn is nog niet in alle lidstaten volledig ten uitvoer gelegd en maatregelen zoals elektronische procedures worden niet volledig benut. Er werden ook voorbeelden van niet-naleving vastgesteld, zoals het feit dat sommige autoriteiten extra documenten eisen en meer controles uitvoeren dan de richtlijn toestaat. De Europese Commissie voert momenteel een evaluatie van de richtlijn uit.
Deze ontwikkelingen benadrukken de noodzaak van een update van de ITEM-studie, bijna een decennium na de eerste beoordeling. Door middel van een analyse van recente evaluatie- en uitvoeringsrapporten van de richtlijn, ontwikkelingen in grensregio’s met betrekking tot het opzetten van (gezamenlijke) diensten, een enquête die naar burgers en instellingen in grensregio’s is gestuurd om hun ervaringen te verzamelen, en statistieken over mobiliteit en erkenning, zal de studie zich richten op het evalueren van de uitdagingen en oplossingen voor het vergemakkelijken van de erkenning van kwalificaties in de grensregio’s tussen de Benelux-landen (België, Luxemburg en Nederland), evenals Duitsland en Frankrijk.
4. Ex-post evaluatie van de Europese Kaderovereenkomst inzake sociale zekerheid voor grensoverschrijdend telewerken
In 2021 richtte de ITEM Grenseffectenrapportage zich op de Impactanalyse naar de toekomst van thuiswerken voor grensarbeiders post-COVID-19. In het rapport werden de fiscale en sociale zekerheidsgevolgen van hybride werken over landsgrenzen heen voor grensarbeiders geanalyseerd. In de tussentijd hebben zich verschillende rapporten, initiatieven en ontwikkelingen voorgedaan. Echter, het is nog altijd een belangrijk thema voor de grensoverschrijdende arbeidsmarkt, dat in verschillende mate is geadresseerd.
Een belangrijke ontwikkeling was de Kaderovereenkomst voor de sociale zekerheid in 2023, dat grensoverschrijdend telewerken tot 50% (49%) toelaat zonder sociale zekerheidsgevolgen. Meerdere lidstaten hebben deze Kaderovereenkomst ondertekend, waarmee grensarbeiders en werkgevers van deze regeling gebruik kunnen maken. Aan de andere kant, is de fiscale realiteit in veel grensoverschrijdende gevallen nog anders. Zo is Nederland nog altijd in gesprek met de buurlanden België en Duitsland voor een fiscale thuiswerkdrempel. Een beperkte drempel van 34 dagen per jaar is in het vooruitzicht gesteld tussen Nederland en Duitsland. Met België is Nederland in gesprek over een mogelijke thuiswerkregeling om (incidenteel) thuiswerken te faciliteren, maar dit heeft nog niet tot afspraken geleid. Met België is echter de problematiek over een vaste inrichting verhelderd; Duitsland heeft dit unilateraal verhelderd.
Twee jaar na de totstandkoming van de Kaderovereenkomst, richt dit dossier zich op de ex-post evaluatie hiervan. In hoeverre hebben grensarbeiders hiervan gebruik gemaakt? Wat zijn de ervaringen? En hoe is de relatie met de (afwijkende) fiscale regelgeving? De geografische focus ligt op het Benelux gebied met Duitsland.
