By Pim Mertens & Martin Unfried
The COVID-19 pandemic greatly affected every aspect of life. Today, 19 July 2023, the mandate of the “Special Committee on COVID-19 Pandemic: Lessons Learned and Recommendations for the Future” (COVI) comes to an end. In March 2022, the European Parliament approved the creation of this committee. The COVI evaluated the impact of the pandemic on health systems, the vaccination campaign, the wider socio-economic consequences, the impact on the rule of law and democracy, and the international response to the pandemic. On 12 June 2023, the final report on the COVID-19 pandemic: lessons learned and recommendations for the future was adopted (with 23 votes in favour, 13 against and 1 abstention). The report highlights the impact of the pandemic on the economic and social lives of European citizens and makes a series of recommendations to the Commission and member states to address gaps and weaknesses in the response to the crisis and better prepare the EU for future cross-border health threats.
ITEM Research and conclusions on COVID-19
Looking at EU policy areas, EU citizenship, and in particular freedom of movement related to the EU single market and borderless movement in the Schengen area, have been severely affected and sometimes disrupted. Within the EU, disruption of cross-border movement has been particularly problematic for cross-border regions. These regions often have highly intertwined interconnectedness. These areas often have highly interconnected societies (even family relationships) where work, study, leisure and family life take place following cross-border movement. Although the measures were primarily designed to prevent the spread of COVID-19, some of these measures had adverse effects on mobility. Some of these measures affected cross-border mobility by nature (i.e. resulting in entry restrictions). The restrictive effects of other measures in terms of mobility combined with a lack of coordination resulted in a patchwork of measures that had a significant impact on mobility, especially in cross-border regions. Border regions, called ‘testing grounds of EU integration’ by the European Commission (DG REGIO), faced not only the shortcomings of EU integration, but also those of horizontal integration of cross-border areas. [1] ITEM research previously showed three handicaps when it came to cross-border crisis management of the COVID-19 pandemic: at European level, at national level and at (eu) regional level.[2] Instead of solidarity across borders and efficient use of medical capacities in Euroregions, crisis management was defined by national borders. Smart cross-border cooperation on Intensive Care capacities already existed in the Meuse-Rhine Euroregion, but it was hindered rather than stimulated during the crisis. Read more about it in our earlier blog. A bitter conclusion of ITEM research was that the existing cross-border governance system was not robust enough for this crisis. Top-down vertical governance prevented stakeholders in the border region from benefiting from previous network structures. The result: a patchwork of national measures, nationally minded policies and problems in cross-border regions where uncoordinated measures clashed and created friction and barriers to mobility, both direct and indirect.
The ITEM study under EU Citzen for DG JUST in July 2021[3] examined exactly the latter: the fundamental rights to free movement arising from EU citizenship. The dynamics of COVID-19 measures and coordination efforts in cross-border regions were studied, as well as the extent to which they achieve an adequate balance of interests in the light of proportionality. Travel advisories, quarantine, testing and administrative obligations, all measures affected mobility. Even if testing can be considered proportionate, the impact on daily life should not be underestimated. While proportionality requires measures to focus on the risk of an area and differentiate between different risk assessments, a certain ‘all or nothing’ approach was adopted by member states. In this context, in the absence of an exemption, both quarantine and a testing requirement could apply. This accumulation of entry restrictions could still effectively equate to a travel ban. In this context, sufficient exemptions, especially time-based exemptions, may be advisable. Policymakers should be cautious about “certified mobility” limiting the right to free mobility only to those classified as “essential” or covered by the EU’s COVID-19 digital certificate. These certifications should not go beyond what is necessary (to fight a pandemic).
Although the Council Recommendation[4] was an important turning point in the free movement aspect at the time of COVID-19, national implementation still showed differences that affected mobility. Definitions or principles that were vaguely described were interpreted differently by member states. Moreover, the non-binding nature led to a lack of commitment in some member states, possibly at the expense of proportionality.
And last but not least, during the pandemic, Euroregional overviews of the national measures in the Netherlands, Belgium and Germany were produced as part of the PANDEMRIC project.[5] The fact that more than 200 overviews in total were produced to keep track of the many changes per week and country indicates that the situation in the cross-border region was complex and extremely confusing for many citizens. A common recommendation of ITEM’s two studies, on crisis management and free movement, is therefore to move towards better cross-border arrangements and adequate multilevel governance structures that allow for a coordinated response and dialogue across levels and borders. In doing so, it is important to recognise that already existing (local) structures, such as within EMRIC (the Euregio Meuse-Rhine Incident Control and Crisis Management network) should play a vital role in crisis management in the future and that national top-down approaches should not override their operation.
Recomendations to the European Parliament
In 621 lines, Parliament formulates recommendations, requests and considerations on four pillars: health, democracy and fundamental rights, social and economic impact, and the EU and the world. Here is a brief summary of the set of recommendations. Below, we select and comment on some specific recommendations:
| Health | 109. 108. merkt op dat vaccinatiestrategie, niet alleen voor COVID-19, een nationale bevoegdheid blijft en dringt aan op een sterkere coördinerende rol voor de EU om het tijdschema, het toepassingsgebied en de resultaten van de toediening van vaccins in alle lidstaten te harmoniseren; erkent dat vaccinatie een belangrijke pijler is van veerkrachtige gezondheidsstelsels, maatschappelijk welzijn en een gezonde economie; |
| 136. benadrukt het belang van het monitoren en volgen van de beschikbaarheid van gezondheidswerkers in heel Europa op EU-niveau en beveelt aan mogelijkheden te onderzoeken om grensoverschrijdende herverdeling van arbeidskrachten in specifiek relevante omstandigheden (bijv. grensgebieden) te vergemakkelijken en beter te organiseren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van instrumenten voor wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties; benadrukt de cruciale rol van artsen, verpleegkundigen en andere gezondheidswerkers bij het bieden van behandeling en roept op tot bredere erkenning van hun ervaring en kennis; | |
| 140. […] verzoekt de Commissie en de relevante EU-agentschappen gerichte opleidingsactiviteiten voor gezondheidswerkers te organiseren in nauwe samenwerking met beroepsorganisaties in de gezondheidszorg en patiëntenorganisaties, onder meer op het gebied van interdisciplinaire “One Health”-opleidingen; benadrukt het belang van gezamenlijke grensoverschrijdende opleiding, de uitwisseling van beste praktijken en vertrouwdheid met de naburige volksgezondheidsstelsels in grensoverschrijdende regio’s; | |
| 141. Advocates regional cooperation with neighbouring member states to address the shortage of medical staff in the event of a major crisis; recommends EU-wide monitoring of the availability of health workers across Europe ; | |
| 260. Underlines, in this context, the importance of information exchange between Member States and EU authorities, interoperability of information systems, new tools and research to strengthen interdisciplinary research and human and social sciences regarding the impact of pandemics and non-pharmaceutical measures | |
| 277. 277. dringt erop aan dat de gemeenschappelijke en gezamenlijke aanbestedingsprocedures in noodsituaties worden verbeterd en dat een meer gecoördineerde aanpak wordt gevolgd, zodat contracten kunnen worden aangepast; | |
| 340. beveelt verder aan om vertegenwoordigers van lokale, regionale en territoriale overheden en gemeenschappen, waaronder gekozen ambtenaren, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en sociale partners, bij het interinstitutionele proces op meerdere niveaus te betrekken […]; | |
| A coordinated approach with respect for democracy and fundamental rights | 346. […] benadrukt dat het digitale COVID-certificaat van de EU en traceringsapps op basis van het protocol voor proximiteitstracering met behoud van privacy (DP-3T) dit wetgevingskader respecteren en tegelijkertijd het vrije verkeer van EU-burgers mogelijk maken onder de sanitaire regels die tijdens de crisis van toepassing waren; onderstreept dat beide systemen zijn ontwikkeld door Europese privacyingenieurs en over de hele wereld worden gebruikt; herinnert eraan dat het digitale COVID-certificaat van de EU coördinatie tussen de lidstaten mogelijk heeft gemaakt door geharmoniseerde regels op EU-niveau in te voeren, waardoor uiteenlopende systemen tussen de lidstaten en desorganisatie werden voorkomen; |
| 368. 368. wijst erop dat verschillende Schengenlanden naar aanleiding van COVID-19-infecties opnieuw controles aan de binnengrenzen hebben ingevoerd of hun grenzen hebben gesloten, zonder epidemiologische criteria, of beperkingen hebben opgelegd aan bepaalde categorieën reizigers, waaronder EU-burgers en hun gezinsleden en niet-EU-onderdanen die op hun grondgebied of dat van een andere lidstaat verblijven, waardoor het beginsel van vrij verkeer en de essentie van de Schengensamenwerking worden ondermijnd; is bezorgd dat deze reisbeperkingen en -maatregelen de integriteit van het Schengengebied in het gedrang hebben gebracht, de werking van de interne markt hebben ondermijnd en een negatief effect op de economie hebben gehad; | |
| 370. merkt op dat de lidstaten de Commissie niet altijd in kennis hebben gesteld van nieuwe grenscontroles, noch de verplichte ex-postverslagen hebben ingediend waarin onder meer de doeltreffendheid en de evenredigheid van hun controles aan de binnengrenzen worden beoordeeld, en dat deze verslagen, wanneer zij werden ingediend, vaak onvoldoende informatie over deze kwesties bevatten; erkent dat dit van invloed was op het vermogen van de Commissie om een gedegen analyse uit te voeren van de mate waarin de grenscontrolemaatregelen in overeenstemming waren met de Schengenwetgeving; herhaalt dat alle controles aan de binnengrenzen evenredig moeten zijn en een maatregel van laatste redmiddel en van beperkte duur moeten zijn en onderstreept dat de Commissie goed moet controleren of de controles aan de binnengrenzen in overeenstemming zijn met de Schengenwetgeving en dat zij de verzameling van gegevens over reisbeperkingen moet stroomlijnen en meer bruikbare richtsnoeren moet geven voor de uitvoering van controles aan de binnengrenzen; | |
| 371. […] is ingenomen met de actie die is ondernomen om “groene stroken” aan te leggen om de werking van de interne markt en het vrije verkeer van goederen te vrijwaren, maar dringt erop aan dat actieplannen op maat worden opgesteld om het vrije verkeer van grensoverschrijdende werknemers en personen in toekomstige crisissituaties te vrijwaren; […] | |
| 372. neemt nota van het voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) 2016/399 van 9 maart 2016 betreffende een code van de Unie betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)(51) , waarin onder meer wordt ingegaan op het vermogen van de Schengenlidstaten om op uniforme wijze te reageren op grote bedreigingen van de volksgezondheid; benadrukt dat de lidstaten bij gezondheidscrises een gecoördineerde aanpak moeten volgen, om ervoor te zorgen dat de herinvoering van controles aan de binnengrenzen door de lidstaten slechts in laatste instantie en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel gebeurt, en om te waarborgen dat het asielrecht en het beginsel van non-refoulement tijdens gezondheidscrises worden geëerbiedigd; | |
| 385. Herinnert de lidstaten eraan dat de mogelijkheid om tijdelijk opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen in te voeren in uitzonderlijke situaties, zoals een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, als uiterste maatregel moet worden toegepast en het evenredigheidsbeginsel moet eerbiedigen; | |
| 386. roept de lidstaten op te overwegen achteraf na te gaan hoe de nationale rechtsstelsels waren voorbereid op de maatregelen die de pandemie vereiste, teneinde hun paraatheid en juridisch kader voor toekomstige crises te optimaliseren; | |
| Social and economic impact | 392. […] onderstreept dat de pandemie een onevenredig grote impact heeft gehad op bepaalde categorieën werknemers, zoals zelfstandigen, werknemers in gefeminiseerde arbeidssectoren, platformwerkers, freelancers, contractwerkers met inbegrip van werknemers in onderaanneming, seizoenarbeiders en tijdelijke arbeidskrachten, grensarbeiders en werknemers in de culturele en creatieve sectoren, alsook in de toeristische sector, de horeca en de detailhandel; merkt op dat als gevolg van de pandemie de inkomenskloof in de EU groter is geworden en de sociaaleconomische ongelijkheden zijn verdiept; |
| Final recommendations | 572. verzoekt de Commissie acties en instrumenten voor te stellen, alsook de lidstaten om meer te investeren in gezondheidszorg, onder meer via het gebruik van middelen uit de SRF en het Cohesiefonds, teneinde de verschillen in gezondheidszorg te verkleinen, de nationale volksgezondheids- en sociale zorgstelsels te versterken en de grensoverschrijdende samenwerking op gezondheidsgebied te verbeteren, teneinde ernstige bedreigingen van de gezondheid en de veiligheid in de EU aan te pakken; |
| 579. verzoekt de Commissie eventuele nationale maatregelen met betrekking tot controles aan de binnengrenzen tijdens gezondheidscrises nauwlettend te controleren en ervoor te zorgen dat dergelijke controles aan de binnengrenzen in overeenstemming zijn met de Schengenwetgeving en een laatste redmiddel zijn, dat zij evenredig zijn en van beperkte duur; benadrukt dat alle controles aan de binnengrenzen en beperkingen van verplaatsingen uitzonderlijk moeten zijn, en dat in het geval van toekomstige gezondheidscrises alle mogelijke reisbeperkingen gebaseerd moeten zijn op de beginselen van billijkheid en inclusie; moedigt de harmonisatie van mogelijke toekomstige reisbeperkingen op EU-niveau aan door middel van een EU-wetgevingsprocedure met een gecoördineerde aanpak in plaats van niet-bindende aanbevelingen van de Raad en de Commissie; | |
| 597. verzoekt de Commissie haar praktische grenshandboek met voorbeelden van goede praktijken voor het beheer van de binnengrenzen bij te werken, teneinde de coördinatie tussen de lidstaten te verbeteren, na een alomvattende evaluatie van de maatregelen die tijdens de pandemie voor de controle aan de binnengrenzen zijn genomen en de gevolgen daarvan; | |
| 610. Roept op tot een evaluatie van de huidige kaders voor mondiaal bestuur op het gebied van gezondheid en verwelkomt in dit verband het Verdrag inzake paraatheid voor pandemieën; |
Some recommendations correspond directly to previous ITEM recommendations. Regarding internal border control mechanisms, the ITEM study in EUCitzen analysed national direct and indirect border restrictions and stated that some of them are not proportionate. It is recommended that the proportionality assessment explicitly takes into account the perspective of the border region, where cross-border traffic is part of everyday social life.
Indeed, the ITEM study showed that the Council recommendation is not adequate enough, as national implementation still varies widely. Border regions would benefit from a more harmonised approach in Brussels. This approach should include more detailed data on (EU) regional and cross-border aspects, so that policymakers can assess the local and cross-border situation. In this respect, ECDC data during the COVID-19 pandemic were too limited. Also, crucial definitions were still interpreted differently in neighbouring countries, leading to problems of comparability of measures in border regions.[6] Unfortunately, proposals for concrete improvements in the harmonisation of definitions are not mentioned in the resolution.
Regarding cross-border crisis management, a Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) was previously proposed and introduced. HERA has a preparedness phase and a crisis phase. During a crisis, including through a Health Crisis Board, a more coordinated response should be ensured. The resolution strongly emphasises the importance of cross-border healthcare cooperation. However, cross-border healthcare cooperation, e.g. cooperation between national ICU departments and the transfer of patients across borders, had been limited rather than improved by COVID measures. Border regions would benefit from a better understanding of cross-border healthcare capacity and a Euroregional approach to capacities and exchanges. For example, encouraging hospital partnerships in cross-border areas could be actively supported with agreements on solidarity measures in times of crisis.
It is also unfortunate that the European Parliament has paid less attention to the social side effects of COVID measures in border regions. It mentions that border workers were disproportionately affected by the measures. It is mentioned that frontier workers were disproportionately affected by the measures. However, it is important to note that especially citizens in border regions not only work across the border, but also enjoy their personal lives and rights across the border. Due to unknown obstacles in crossing the border and varying national measures, it can be argued that society in the border region as such was disproportionately more affected than in inland situations such as capitals. Moreover, ad hoc support and financial measures were often designed within national borders, often to the disadvantage of those economically active across the border.
In 2021, the Netherlands and North Rhine-Westphalia signed a Corona Declaration as part of the bilateral Grenzlandkonferenz. One of the common principles and conclusions was the development of a coherent approach to cross-border crisis management. So far, no protocols or bilateral/multilateral/European agreements have been adopted to improve cross-border functioning during a cross-border health crisis in the future. In the European Parliament, the mandate of the special committee on COVI has ended. It is now time to discuss and implement concrete measures for better crisis management in case of a future crisis, taking into account the specific situation of cross-border regions.
[1] See also: https://www.maastrichtuniversity.nl/events/next-item-workshop-horizontal-integration
[2] Buiskool, Lakerveld, Unfried (2021). Covid-19 Crisismanagement in de Euregio Maas-Rijn. Maastricht: ITEM. Onderzoek in het kader van het INTERREG EMR project PANDEMRIC (EMR177).
[3] Mertens, P., Sivonen, S., Kortese, L., & Schneider, H. (2021). Grensoverschrijdende mobiliteit in tijden van COVID-19: Assessing COVID-19 Measures and their Effects on Cross-border Regions within the EU. EU-CITZEN: Academisch netwerk voor Europese burgerschapsrechten.
[4] See also: https://crossborderitem.eu/ontlasten-van-de-grensregio/ en https://crossborderitem.eu/en/quarantine-exception-insufficient-for-border-region/
[5] See: https://pandemric.info/nl/maatregelenoverzicht-nl/
[6] https://www.maastrichtuniversity.nl/blog/2020/04/three-countries-three-ways-counting