Door Pim Mertens & Martin Unfried
De COVID-19-pandemie heeft elk aspect van het leven sterk beïnvloed. Vandaag, 19 juli 2023, loopt het mandaat van de “Bijzondere commissie COVID-19-pandemie: geleerde lessen en aanbevelingen voor de toekomst” (COVI) ten einde. In maart 2022 stemde het Europees Parlement in met de oprichting van deze commissie. De COVI evalueerde het effect van de pandemie op de gezondheidssystemen, de vaccinatiecampagne, de bredere sociaaleconomische gevolgen, het effect op de rechtsstaat en de democratie en de internationale reactie op de pandemie. Op 12 juni 2023 werd het eindverslag over de COVID-19-pandemie: geleerde lessen en aanbevelingen voor de toekomst goedgekeurd (met 23 stemmen voor, 13 stemmen tegen en 1 onthouding). Het verslag belicht de gevolgen van de pandemie voor het economische en sociale leven van de Europese burgers en bevat een reeks aanbevelingen aan de Commissie en de lidstaten om lacunes en zwakke punten in de reactie op de crisis aan te pakken en de EU beter voor te bereiden op toekomstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen.
ITEM Onderzoek en conclusies over COVID-19
Als we kijken naar de beleidsterreinen van de EU, dan zien we dat het EU-burgerschap, en in het bijzonder het vrije verkeer in verband met de interne markt van de EU en het grenzeloze verkeer in het Schengengebied, ernstig zijn aangetast en soms zelfs zijn verstoord. Binnen de EU is de verstoring van grensoverschrijdend verkeer vooral problematisch geweest voor grensoverschrijdende regio’s. Deze gebieden hebben vaak een sterke onderlinge verwevenheid. Deze gebieden hebben vaak sterk verweven samenlevingen (zelfs familierelaties) waar werk, studie, vrije tijd en gezinsleven plaatsvinden na grensoverschrijdend verkeer. Hoewel de maatregelen in de eerste plaats bedoeld waren om de verspreiding van COVID-19 tegen te gaan, hadden sommige van deze maatregelen nadelige gevolgen voor de mobiliteit. Sommige van deze maatregelen beïnvloedden de grensoverschrijdende mobiliteit van nature (d.w.z. resulterend in inreisbeperkingen). De beperkende effecten van andere maatregelen in termen van mobiliteit in combinatie met een gebrek aan coördinatie resulteerden in een lappendeken van maatregelen die een aanzienlijk effect hadden op de mobiliteit, met name in grensoverschrijdende regio’s. Grensregio’s, door de Europese Commissie (DG REGIO) “proeftuinen van de EU-integratie” genoemd, werden niet alleen geconfronteerd met de tekortkomingen van de EU-integratie, maar ook met die van de horizontale integratie van grensoverschrijdende gebieden.[1] ITEM-onderzoek toonde eerder drie handicaps aan als het gaat om grensoverschrijdende crisisbeheersing van de COVID-19 pandemie: op Europees niveau, op nationaal niveau en op (eu)regionaal niveau.[2] In plaats van solidariteit over de grenzen heen en efficiënt gebruik van medische capaciteiten in euregio’s, werd de crisisbeheersing bepaald door nationale grenzen. Slimme grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van Intensive Care-capaciteiten bestond al in de Euregio Maas-Rijn, maar deze werd tijdens de crisis eerder belemmerd dan gestimuleerd. Lees er meer over in onze eerdere blog. Een bittere conclusie van ITEM onderzoek was dat het bestaande grensoverschrijdende governance systeem niet robuust genoeg was voor deze crisis. Verticale top-down sturing verhinderde dat de belanghebbenden in de grensregio konden profiteren van eerdere netwerkstructuren. Het resultaat: een lappendeken van nationale maatregelen, nationaal minded beleid en problemen in grensoverschrijdende regio’s waar niet-gecoördineerde maatregelen met elkaar botsen en wrijving en belemmeringen voor mobiliteit veroorzaken, zowel direct als indirect.
In de ITEM-studie in het kader van EU-Citzen voor DG JUST van juli 2021[3] is precies dat laatste onderzocht: de fundamentele rechten op vrij verkeer die voortvloeien uit het EU-burgerschap. De dynamiek van COVID-19 maatregelen en coördinatie-inspanningen in grensoverschrijdende regio’s werd bestudeerd, evenals de mate waarin zij een adequaat evenwicht van belangen bereiken in het licht van evenredigheid. Reisadviezen, quarantaine, testen en administratieve verplichtingen, alle maatregelen beïnvloedden de mobiliteit. Zelfs wanneer testen als evenredig kunnen worden beschouwd, mag de impact op het dagelijks leven niet worden onderschat. Hoewel evenredigheid vereist dat maatregelen gericht zijn op het risico van een gebied en onderscheid moeten maken tussen verschillende risicobeoordelingen, werd door de lidstaten een zekere ‘alles of niets’-benadering vastgesteld. In dit verband zouden bij gebrek aan een vrijstelling zowel quarantaine als een testvereiste van toepassing kunnen zijn. Deze opeenstapeling van inreisbeperkingen zou nog steeds effectief gelijk kunnen staan aan een reisverbod. In dit verband kunnen voldoende vrijstellingen, met name op basis van tijd, aan te bevelen zijn. Beleidsmakers moeten voorzichtig zijn met “gecertificeerde mobiliteit” waarbij het recht op vrije mobiliteit alleen wordt beperkt tot degenen die als “essentieel” zijn geclassificeerd of onder het digitale COVID-19-certificaat van de EU vallen. Deze certificeringen mogen niet verder gaan dan wat nodig is (om een pandemie te bestrijden).
Hoewel de Aanbeveling van de Raad[4] een belangrijk keerpunt was in het aspect van vrij verkeer ten tijde van COVID-19, vertoonde de nationale implementatie nog steeds verschillen die van invloed waren op de mobiliteit. Definities of principes die vaag waren beschreven, werden door de lidstaten verschillend geïnterpreteerd. Bovendien leidde het niet-bindende karakter in sommige lidstaten tot een gebrek aan inzet, wat mogelijk ten koste ging van de evenredigheid.
En last but not least werden tijdens de pandemie in het kader van het PANDEMRIC-project Euregionale overzichten van de nationale maatregelen in Nederland, België en Duitsland gemaakt.[5] Dat er in totaal meer dan 200 overzichten werden gemaakt om de vele veranderingen per week en per land bij te houden, geeft aan dat de situatie in de grensoverschrijdende regio complex en voor veel burgers uiterst verwarrend was. Een gemeenschappelijke aanbeveling van de twee onderzoeken van ITEM, naar crisismanagement en vrij verkeer, is dan ook om te komen tot betere grensoverschrijdende regelingen en adequate multilevel governance-structuren, die een gecoördineerde reactie en dialoog over de niveaus en grenzen heen mogelijk maken. Het is daarbij belangrijk om te erkennen dat de reeds bestaande (lokale) structuren, zoals binnen EMRIC (het Euregio Maas-Rijn Incident Control en Crisis Management netwerk) een vitale rol moeten spelen bij crisismanagement in de toekomst en dat nationale top-down benaderingen hun werking niet mogen overstemmen.
Aanbevelingen van het Europees Parlement
In 621 regels formuleert het Parlement aanbevelingen, verzoeken en overwegingen met betrekking tot vier pijlers: gezondheid, democratie en grondrechten, sociale en economische impact, en de EU en de wereld. Hier vindt u een korte samenvatting van de reeks aanbevelingen. Hieronder selecteren en becommentariëren we enkele concrete aanbevelingen:
| Gezondheid | 109. 108. merkt op dat vaccinatiestrategie, niet alleen voor COVID-19, een nationale bevoegdheid blijft en dringt aan op een sterkere coördinerende rol voor de EU om het tijdschema, het toepassingsgebied en de resultaten van de toediening van vaccins in alle lidstaten te harmoniseren; erkent dat vaccinatie een belangrijke pijler is van veerkrachtige gezondheidsstelsels, maatschappelijk welzijn en een gezonde economie; |
| 136. benadrukt het belang van het monitoren en volgen van de beschikbaarheid van gezondheidswerkers in heel Europa op EU-niveau en beveelt aan mogelijkheden te onderzoeken om grensoverschrijdende herverdeling van arbeidskrachten in specifiek relevante omstandigheden (bijv. grensgebieden) te vergemakkelijken en beter te organiseren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van instrumenten voor wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties; benadrukt de cruciale rol van artsen, verpleegkundigen en andere gezondheidswerkers bij het bieden van behandeling en roept op tot bredere erkenning van hun ervaring en kennis; | |
| 140. […] verzoekt de Commissie en de relevante EU-agentschappen gerichte opleidingsactiviteiten voor gezondheidswerkers te organiseren in nauwe samenwerking met beroepsorganisaties in de gezondheidszorg en patiëntenorganisaties, onder meer op het gebied van interdisciplinaire “One Health”-opleidingen; benadrukt het belang van gezamenlijke grensoverschrijdende opleiding, de uitwisseling van beste praktijken en vertrouwdheid met de naburige volksgezondheidsstelsels in grensoverschrijdende regio’s; | |
| 141. pleit voor regionale samenwerking met naburige lidstaten om het tekort aan medisch personeel in geval van een grote crisis op te vangen; beveelt aan de beschikbaarheid van gezondheidswerkers in heel Europa op EU-niveau te monitoren; | |
| 260. onderstreept in dit verband het belang van informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en de EU-autoriteiten, de interoperabiliteit van informatiesystemen, nieuwe instrumenten en onderzoek ter versterking van interdisciplinair onderzoek en mens- en maatschappijwetenschappen met betrekking tot de gevolgen van pandemieën en niet-farmaceutische maatregelen | |
| 277. 277. dringt erop aan dat de gemeenschappelijke en gezamenlijke aanbestedingsprocedures in noodsituaties worden verbeterd en dat een meer gecoördineerde aanpak wordt gevolgd, zodat contracten kunnen worden aangepast; | |
| 340. beveelt verder aan om vertegenwoordigers van lokale, regionale en territoriale overheden en gemeenschappen, waaronder gekozen ambtenaren, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en sociale partners, bij het interinstitutionele proces op meerdere niveaus te betrekken […]; | |
| Een gecoördineerde aanpak met respect voor democratie en grondrechten | 346. […] benadrukt dat het digitale COVID-certificaat van de EU en traceringsapps op basis van het protocol voor proximiteitstracering met behoud van privacy (DP-3T) dit wetgevingskader respecteren en tegelijkertijd het vrije verkeer van EU-burgers mogelijk maken onder de sanitaire regels die tijdens de crisis van toepassing waren; onderstreept dat beide systemen zijn ontwikkeld door Europese privacyingenieurs en over de hele wereld worden gebruikt; herinnert eraan dat het digitale COVID-certificaat van de EU coördinatie tussen de lidstaten mogelijk heeft gemaakt door geharmoniseerde regels op EU-niveau in te voeren, waardoor uiteenlopende systemen tussen de lidstaten en desorganisatie werden voorkomen; |
| 368. 368. wijst erop dat verschillende Schengenlanden naar aanleiding van COVID-19-infecties opnieuw controles aan de binnengrenzen hebben ingevoerd of hun grenzen hebben gesloten, zonder epidemiologische criteria, of beperkingen hebben opgelegd aan bepaalde categorieën reizigers, waaronder EU-burgers en hun gezinsleden en niet-EU-onderdanen die op hun grondgebied of dat van een andere lidstaat verblijven, waardoor het beginsel van vrij verkeer en de essentie van de Schengensamenwerking worden ondermijnd; is bezorgd dat deze reisbeperkingen en -maatregelen de integriteit van het Schengengebied in het gedrang hebben gebracht, de werking van de interne markt hebben ondermijnd en een negatief effect op de economie hebben gehad; | |
| 370. merkt op dat de lidstaten de Commissie niet altijd in kennis hebben gesteld van nieuwe grenscontroles, noch de verplichte ex-postverslagen hebben ingediend waarin onder meer de doeltreffendheid en de evenredigheid van hun controles aan de binnengrenzen worden beoordeeld, en dat deze verslagen, wanneer zij werden ingediend, vaak onvoldoende informatie over deze kwesties bevatten; erkent dat dit van invloed was op het vermogen van de Commissie om een gedegen analyse uit te voeren van de mate waarin de grenscontrolemaatregelen in overeenstemming waren met de Schengenwetgeving; herhaalt dat alle controles aan de binnengrenzen evenredig moeten zijn en een maatregel van laatste redmiddel en van beperkte duur moeten zijn en onderstreept dat de Commissie goed moet controleren of de controles aan de binnengrenzen in overeenstemming zijn met de Schengenwetgeving en dat zij de verzameling van gegevens over reisbeperkingen moet stroomlijnen en meer bruikbare richtsnoeren moet geven voor de uitvoering van controles aan de binnengrenzen; | |
| 371. […] is ingenomen met de actie die is ondernomen om “groene stroken” aan te leggen om de werking van de interne markt en het vrije verkeer van goederen te vrijwaren, maar dringt erop aan dat actieplannen op maat worden opgesteld om het vrije verkeer van grensoverschrijdende werknemers en personen in toekomstige crisissituaties te vrijwaren; […] | |
| 372. neemt nota van het voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening (EU) 2016/399 van 9 maart 2016 betreffende een code van de Unie betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)(51) , waarin onder meer wordt ingegaan op het vermogen van de Schengenlidstaten om op uniforme wijze te reageren op grote bedreigingen van de volksgezondheid; benadrukt dat de lidstaten bij gezondheidscrises een gecoördineerde aanpak moeten volgen, om ervoor te zorgen dat de herinvoering van controles aan de binnengrenzen door de lidstaten slechts in laatste instantie en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel gebeurt, en om te waarborgen dat het asielrecht en het beginsel van non-refoulement tijdens gezondheidscrises worden geëerbiedigd; | |
| 385. Herinnert de lidstaten eraan dat de mogelijkheid om tijdelijk opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen in te voeren in uitzonderlijke situaties, zoals een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, als uiterste maatregel moet worden toegepast en het evenredigheidsbeginsel moet eerbiedigen; | |
| 386. roept de lidstaten op te overwegen achteraf na te gaan hoe de nationale rechtsstelsels waren voorbereid op de maatregelen die de pandemie vereiste, teneinde hun paraatheid en juridisch kader voor toekomstige crises te optimaliseren; | |
| Sociale en economische impact | 392. […] onderstreept dat de pandemie een onevenredig grote impact heeft gehad op bepaalde categorieën werknemers, zoals zelfstandigen, werknemers in gefeminiseerde arbeidssectoren, platformwerkers, freelancers, contractwerkers met inbegrip van werknemers in onderaanneming, seizoenarbeiders en tijdelijke arbeidskrachten, grensarbeiders en werknemers in de culturele en creatieve sectoren, alsook in de toeristische sector, de horeca en de detailhandel; merkt op dat als gevolg van de pandemie de inkomenskloof in de EU groter is geworden en de sociaaleconomische ongelijkheden zijn verdiept; |
| Definitieve aanbevelingen | 572. verzoekt de Commissie acties en instrumenten voor te stellen, alsook de lidstaten om meer te investeren in gezondheidszorg, onder meer via het gebruik van middelen uit de SRF en het Cohesiefonds, teneinde de verschillen in gezondheidszorg te verkleinen, de nationale volksgezondheids- en sociale zorgstelsels te versterken en de grensoverschrijdende samenwerking op gezondheidsgebied te verbeteren, teneinde ernstige bedreigingen van de gezondheid en de veiligheid in de EU aan te pakken; |
| 579. verzoekt de Commissie eventuele nationale maatregelen met betrekking tot controles aan de binnengrenzen tijdens gezondheidscrises nauwlettend te controleren en ervoor te zorgen dat dergelijke controles aan de binnengrenzen in overeenstemming zijn met de Schengenwetgeving en een laatste redmiddel zijn, dat zij evenredig zijn en van beperkte duur; benadrukt dat alle controles aan de binnengrenzen en beperkingen van verplaatsingen uitzonderlijk moeten zijn, en dat in het geval van toekomstige gezondheidscrises alle mogelijke reisbeperkingen gebaseerd moeten zijn op de beginselen van billijkheid en inclusie; moedigt de harmonisatie van mogelijke toekomstige reisbeperkingen op EU-niveau aan door middel van een EU-wetgevingsprocedure met een gecoördineerde aanpak in plaats van niet-bindende aanbevelingen van de Raad en de Commissie; | |
| 597. verzoekt de Commissie haar praktische grenshandboek met voorbeelden van goede praktijken voor het beheer van de binnengrenzen bij te werken, teneinde de coördinatie tussen de lidstaten te verbeteren, na een alomvattende evaluatie van de maatregelen die tijdens de pandemie voor de controle aan de binnengrenzen zijn genomen en de gevolgen daarvan; | |
| 610. Roept op tot een evaluatie van de huidige kaders voor mondiaal bestuur op het gebied van gezondheid en verwelkomt in dit verband het Verdrag inzake paraatheid voor pandemieën; |
Sommige aanbevelingen komen rechtstreeks overeen met eerdere aanbevelingen van ITEM. Wat de mechanismen voor toezicht aan de binnengrenzen betreft, zijn in de ITEM-studie in het kader van EU-Citzen de nationale directe en indirecte grensrestricties geanalyseerd en is gesteld dat sommige daarvan niet evenredig zijn. Het verdient aanbeveling om bij de evenredigheidsbeoordeling expliciet rekening te houden met het perspectief van de grensregio, waar grensoverschrijdend verkeer deel uitmaakt van het dagelijkse maatschappelijke leven.
Uit de ITEM-studie is namelijk gebleken dat de aanbeveling van de Raad niet adequaat genoeg is, aangezien de nationale tenuitvoerlegging nog steeds sterk verschilt. Grensregio’s zouden baat hebben bij een beter geharmoniseerde aanpak in Brussel. In deze aanpak zouden er ook meer gedetailleerde gegevens moeten zijn over (eu)regionale en grensoverschrijdende aspecten, zodat beleidsmakers de lokale en grensoverschrijdende situatie kunnen beoordelen. In dit opzicht waren de gegevens van het ECDC tijdens de COVID-19-pandemie te beperkt. Ook werden cruciale definities in de buurlanden nog steeds verschillend geïnterpreteerd, wat in de grensregio’s tot problemen met de vergelijkbaarheid van maatregelen leidde.[6] Helaas worden voorstellen voor concrete verbeteringen op het gebied van de harmonisatie van definities niet in de resolutie genoemd.
Wat grensoverschrijdend crisisbeheer betreft, werd eerder een Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) voorgesteld en ingevoerd. HERA kent een paraatheidsfase en een crisisfase. Tijdens een crisis moet, onder andere via een Health Crisis Board, worden gezorgd voor een meer gecoördineerde reactie. In de resolutie wordt het belang van grensoverschrijdende samenwerking in de gezondheidszorg sterk benadrukt. Grensoverschrijdende samenwerking in de gezondheidszorg, bijv. samenwerking tussen nationale IC-afdelingen en de overdracht van patiënten over de grens, was echter eerder beperkt dan verbeterd door de COVID-maatregelen. De grensregio’s zouden baat hebben bij meer inzicht in de grensoverschrijdende capaciteit van de gezondheidszorg en bij een euregionale aanpak van capaciteiten en uitwisselingen. Het stimuleren van samenwerkingsverbanden tussen ziekenhuizen in grensoverschrijdende gebieden zou bijvoorbeeld actief kunnen worden ondersteund met afspraken over solidariteitsmaatregelen in crisistijd.
Het is ook jammer dat het Europees Parlement minder aandacht heeft besteed aan de sociale neveneffecten van de COVID-maatregelen in grensregio’s. Er wordt vermeld dat grensarbeiders onevenredig zwaar werden getroffen door de maatregelen. Er wordt vermeld dat grensarbeiders onevenredig zwaar werden getroffen door de maatregelen. Het is echter belangrijk om op te merken dat vooral de burgers in grensregio’s niet alleen over de grens werken, maar ook genieten van hun persoonlijke leven en rechten over de grens. Als gevolg van onbekende obstakels bij het overschrijden van de grens en uiteenlopende nationale maatregelen kan worden gesteld dat de samenleving in de grensregio als zodanig onevenredig zwaarder werd getroffen dan in situaties in het binnenland, zoals hoofdsteden. Bovendien werden ad-hocsteun en financiële maatregelen vaak ontworpen binnen de nationale grenzen, vaak in het nadeel van degenen die economisch actief zijn over de grens.
In 2021 ondertekenden Nederland en Noordrijn-Westfalen een Corona-verklaring in het kader van de bilaterale Grenzlandkonferenz. Een van de gemeenschappelijke principes en conclusies was de ontwikkeling van een coherente aanpak van grensoverschrijdende crisisbeheersing. Tot nu toe zijn er geen protocollen of bilaterale/multilaterale/Europese overeenkomsten aangenomen om het grensoverschrijdend functioneren tijdens een grensoverschrijdende gezondheidscrisis in de toekomst te verbeteren. In het Europees Parlement is het mandaat van de speciale commissie COVI afgelopen. Het is nu tijd om concrete maatregelen te bespreken en te implementeren voor een beter crisismanagement in het geval van een toekomstige crisis, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke situatie van grensoverschrijdende regio’s.
[1] Zie ook https://www.maastrichtuniversity.nl/events/next-item-workshop-horizontal-integration
[2] Buiskool, Lakerveld, Unfried (2021). Covid-19 Crisismanagement in de Euregio Maas-Rijn. Maastricht: ITEM. Onderzoek in het kader van het INTERREG EMR project PANDEMRIC (EMR177).
[3] Mertens, P., Sivonen, S., Kortese, L., & Schneider, H. (2021). Grensoverschrijdende mobiliteit in tijden van COVID-19: Assessing COVID-19 Measures and their Effects on Cross-border Regions within the EU. EU-CITZEN: Academisch netwerk voor Europese burgerschapsrechten.
[4] Zie ook: https://crossborderitem.eu/ontlasten-van-de-grensregio/ en https://crossborderitem.eu/en/quarantine-exception-insufficient-for-border-region/
[5] Zie: https://pandemric.info/nl/maatregelenoverzicht-nl/
[6] https://www.maastrichtuniversity.nl/blog/2020/04/three-countries-three-ways-counting
