Het ontlasten van de grensregio en terugdringen van reisbewegingen

Europa: een update

Op 17 oktober jl. is de Europese Raadsaanbeveling aangenomen over de coördinatie van beperkingen vrij verkeer ten tijde van de COVID-19 pandemie. Deze Raadsaanbeveling beoogde enige structuur en afstemming te bewerkstelligen tussen de lappendeken van maatregelen ten aanzien van grensoverschrijdend verkeer in Europa. Met de opkomst van nieuwe en besmettelijkere virusvarianten voelt de Europese Commissie alsook de Raad zich genoodzaakt om deze Raadsaanbeveling bij te werken aan het huidige dreigingsniveau: alle niet-essentiële reizen moeten ontmoedigd worden. Inmiddels hebben de Europese lidstaten alweer een scala aan maatregelen opgetuigd om grensoverschrijdend verkeer te weren en te minimaliseren: quarantaine, negatieve (PCR- en/of snel)testverplichtingen voor en/of na aankomst, gezondheidsverklaringen, Passenger Locator Forms[i] (PLF) of complete inreisverboden.

Kortgezegd heeft de Europese Commissie aanbevolen om de gemeenschappelijke kleurcodes van de Europees Centrum voor ziektepreventie en- bestrijding voor risicogebieden in de EU bij te werken met ‘donkerrood’ en reizen vanuit en naar gebieden met een hoger risico sterker te ontmoedigen. In de Raad hebben de Europese regeringsleiders tevens aangegeven reisverboden te willen voorkomen, maar niet-essentiële reizen in de EU te willen beperken. Hiertoe is op 1 februari 2021 de Europese Raadsaanbeveling bijgewerkt, in lijn met de aanbevelingen van de Europese Commissie.

De belangrijkste updates:

1.	De kleurcode ‘donkerrood’ moet worden toegevoegd aan de risicobeoordeling van Europese regio’s;
2.	Lidstaten moeten de verschillen tussen de kleurcodes erkennen en maatregelen daarop differentiëren;
3.	Lidstaten moeten alle niet-essentiële reizen van en naar ‘donkerrode’ gebieden sterk ontmoedigen en van en naar rode gebieden ontmoedigen. Desalniettemin moet transport zonder belemmering doorgang vinden, alsook verkeer van werkers voor professionele redenen;
4.	Ontmoediging moet plaatsvinden door quarantaine bij aankomst en/of het ondergaan van een (PCR of snel) COVID-19 test voor en/of na aankomst;
5.	Lidstaten moeten hun eigen inwoners de mogelijkheid bieden om in het eigen land te laten testen na aankomst, in plaats van een test voor aankomst te vereisen;
6.	Inwoners die in de grensregio leven en dagelijks of frequent om reden van werk, studie, familie, gezondheid of zorg de grens over pendelen moeten niet worden onderworpen aan testverplichtingen of quarantaine. Indien testverplichtingen noodzakelijk zijn, dan moet de frequentie proportioneel zijn. Als de epidemiologische situatie vergelijkbaar is aan beide zijden van de grens, zouden geen testverplichtingen moeten gelden.

Er is een duidelijke trend waarneembaar: alle niet-essentiële reizen moeten worden voorkomen, maar de grensregio moet worden ontlast. Gegeven het feit dat zo’n 40% van het Europese grondgebied bestaat uit Europese grensregio’s[ii], is dit tevens een belangrijke voorwaarde.

De Europese Raadsaanbeveling mag dan wel formeel niet juridische bindend zijn, de Europese Commissie zit de lidstaten toch nauw achter de hielen om het nationaal beleid hieraan te conformeren. Zo heeft de Commissie op 17 februari 2021 alle lidstaten een vriendelijke reminder toegezonden.[iii]

Het beleid in de Euregio Maas-Rijn

De volgende vraag is hoe het dagdagelijkse leven van de inwoners van grensregio’s kan worden ontlast én het aantal reisbewegingen kan worden beperkt, omwille van het beperken van de besmettingsgraden. Hierbij is het essentieel om te erkennen dat grensregio’s grensoverschrijdend zijn. Het is niet zozeer een regio aan een grens, maar een regio óver de grens: inwoners zijn gewend frequent hun dagdagelijkse leven aan de ‘andere kant’ van de grens te besteden. Voor de grensoverschrijdende regio bestaat echter geen reisadvies, voor een regio aan de grens wel. Met het feit dat België, Nederland en Duitsland elkaars regio’s als risicogebieden aanmerken, komt de grensoverschrijdende regio in gedrang.

Binnen het INTERREG EMR PANDEMRIC-project worden zeer frequent overzichten opgesteld van de maatregelen in de drie landen die deel uitmaken van het grondgebied van de Euregio Maas-Rijn (Nederland, België en Noordrijn-Westfalen). Voor een dergelijk overzicht, inclusief de exacte regels rondom grensverkeer, wordt graag gerefereerd naar het PANDEMRIC maatregelenoverzicht. Alle drie kennen regels rondom quarantaine, (PCR- en/of snel)tests voor/na aankomst en enige verklaringen. Ogenschijnlijk, meest ingrijpend is mogelijk wel het Belgische verbod op alle niet-essentiële reizen naar risicogebieden[iv], dat vrijwel gelijk met de update van de Europese Raadsaanbeveling werd ingevoerd. Dit overigens niet in lijn met de Raadsaanbeveling, nu deze oproept tot geen generieke verboden of grenssluitingen[v].Desalniettemin zijn er enkele, voor de grensregio relevante, uitzonderingen voorzien, afhankelijk van andere ‘indicatoren’.

Indicator	NL	BE	NRW
Indicator afstand	De PCR-testverplichting vóór aankomst in Nederland geldt niet voor de grensoverschrijdende bus, indien deze binnen een straal van 30 kilometer van de landsgrens blijft	–	–
Indicator tijd	–	Voor verblijf korter dan 48 uur in een risicogebied gelden de test- en quarantaineverplichting niet, alsook veelal geen PLF	Voor verblijf korter dan 24 uur in een risicogebied gelden de Einreiseanmeldung-, test- en/of [vi] quarantaine-verplichting niet
Indicator vervoer	De PCR- en sneltestverplichting geldt niet voor aankomst met eigen vervoer. De sneltestverplichting geldt tevens niet voor internationaal OV	Voor verblijf korter dan 48 uur geldt geen plicht tot het invullen van PLF indien aankomst met eigen vervoer. Voor reizigers via een vervoerder moeten wel een PLF invullen	–
Indicator gebied	Quarantaine geldt niet voor bezoek aan geliefde/echtgenoot, kind of ouder in België of Duitsland	Alle niet-essentiële reizen zijn verboden. Dagdagelijkse activiteiten over de grens door inwoners van grensgemeenten en grensregio’s zijn essentieel[vii]	Voor verblijf korter dan 24 uur in de buurlanden gelden de Einreiseanmeldung-, test- en/of quarantaine- verplichting niet.
Indicator functie	Geen thuisquarantaine en geen PCR- en sneltestverplichting voor grensarbeiders, grensstudenten	Geen quarantaine of testverplichting voor grensarbeiders of grensstudenten, co-ouderschap. Dit zijn tevens een essentiële reisredenen.	Uitzondering op de quarantaine- en testverplichting grensarbeiders, -studenten of voor verblijf tot 72 uur voor dwingende familiebezoeken

Vele wegen leiden naar Rome

Veel nationaal beleid is erop gericht om het dagdagelijkse leven in de eigen regio te ontlasten, maar verre bewegingen te beperken. Zo wordt immers voorkomen dat besmettingen van regio naar regio gaan. In het licht van Europese integratie en de Europese vrijheden, zou het niet moeten uitmaken of deze regio binnen de landsgrenzen of grensoverschrijdend is.

Uit bovenstaande tabel komt naar voren dat via verschillende wegen (indicatoren) uitzonderingen worden gemaakt om grensoverschrijdend verkeer enigszins te ontlasten, ook wel vanuit economisch oogpunt. De meest eenvoudige zijn de tijdsgebonden uitzonderingen in België (<48 uur) en Duitsland (<24 uur). Met een dergelijke uitzondering op basis van tijd is het aannemelijk dat reizen binnen de eigen regio worden onderscheiden van verre reizen buiten de eigen regio. Een onderscheid op basis van het gebied is ook mogelijk, maar wordt veelal gecombineerd met de functie van de reis, danwel de tijdsduur. Met name het onderscheid op functie zorgt veelal voor te limitatieve lijsten, getuige ook de Belgische grenssluiting tijdens de eerste golf.

Het is dan ook goed dat juist van deze fout door de Belgische regering is geleerd en de drastische gevolgen voor de grensregio zijn erkend. Dit vormde expliciet een reden voor geen complete grenssluiting, maar wel een verbod op niet-essentiële reizen. Vanuit het perspectief van de Europese vrijheden blijft een dergelijk verbod zeer ingrijpend. Het is ook daarom dat de Europese Commissie België specifiek heeft gevraagd om extra toelichting te geven. Vanuit een Euregionaal perspectief is de ingevoerde indicator voor een uitzondering op dit verbod positiever aan te merken. Activiteiten binnen het dagdagelijks leven in het buurland voor de inwoners van grensgemeenten (de gemeente direct aan de grens) en de direct daaraan grenzende gemeenten (de direct daarachter gelegen gemeente in hetzelfde land) worden aangemerkt als essentieel en grensoverschrijdende verplaatsingen binnen de grensregio (niet nader gedefinieerd) zijn ook toegestaan indien deze noodzakelijk zijn (en daarvan bewijs is).

Deze bepaling vormt een directe erkenning van de grensoverschrijdende regio, nu de grensregio als indicator wordt benoemd. Vanuit Euregionaal perspectief zou de bepaling an sich derhalve als best practice kunnen worden gezien. Uiteraard dienen grenscontroles voorkomen te worden, echter samen met de uitzonderingen op de quarantaine- en testverplichtingen kan de samenleving in de grensoverschrijdende regio veelal ongestoord de dagdagelijkse activiteiten voortzetten, uiteraard binnen het ‘blijf thuis’-devies.

Maar verbeteringen zijn noodzakelijk

Desalniettemin blijven beperkingen bestaan voor de samenleving in de grensoverschrijdende regio. In de Euregio Maas-Rijn komen deze vanuit het Nederlands beleid. De Nederlandse uitzonderingen op thuisquarantaine en testverplichtingen zijn zeer beperkt in omvang, zo beschreef ITEM ook eerder. Vooralsnog geldt geen wettelijke quarantaineverplichting, maar de regering bereidt deze wel voor.[viii] Daarbij blijven de uitzonderingen, zoals die ook voor de dringende aanbeveling gelden. Dat is problematisch, zeker als andere lidstaten in dezelfde Euregio wél meer grensverkeer toestaan, de grensoverschrijdende regio erkennende. Zo staat België feitelijk de noodzakelijke boodschappen doen in een supermarkt net over de grens wel toe, maar zou deze in Belgische inwoner in Nederland direct in quarantaine moeten. Als vervoer met het grensoverschrijdend OV, niet zijnde een bus, plaatsvindt, geldt tevens een negatieve testverplichting.

Derhalve kunnen tijds-, (grensoverschrijdende) regio- of functie-gebonden uitzonderingen goed geformuleerd zijn vanuit de gedachte van Europese integratie. Als het buurland deze maatregelen niet gelijksoortig via een weg erkend, blijft de grensregio belast in plaats van ontlast. Dat naast, de al bestaande verschillen in beleid[ix], zorgt immer meer voor meer verwarring en onduidelijkheid voor de burger in de grensregio. Europa is zo sterk als diens grensregio’s; met regio’s waar grenzen vervagen en samenlevingen vervlechten raakt de Raadsaanbeveling de essentie, het is nu noodzakelijk om beleid te erkennen en, nog beter, af te stemmen.