Grenseffectenrapportage 2016
Dossier 3: INTERREG-programma’s
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
Grensoverschrijdende samenwerking Onderzoek van INTERREG-programma’s aan de Nederlandse grens
Inleiding
In 2015 vierde het INTERREG-programma[1] van de Europese Unie zijn 25e verjaardag. INTERREG, het financieringsprogramma voor het verbeteren van grensoverschrijdende samenwerking, staat sinds 1990 ten dienste van de EU. Het maakt deel uit van het grotere Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en heeft sinds het begin van de implementatie in de grensregio’s verschillende vormen aangenomen en verschillende periodes doorlopen. Het huidige INTERREG VA-programma, met een looptijd van 2014-2020, is de vijfde programmaperiode. Het budget aan Europese middelen voor grensoverschrijdende samenwerking binnen Europa blijft gestaag stijgen. Voor de huidige programmaperiode betekent dit dat er ongeveer 6,6 miljard euro beschikbaar is voor grensoverschrijdende samenwerking in Europa.
De grensregio’s die in de loop van de verschillende perioden met dit programma hebben gewerkt, hebben hun organisatiestructuur en hun uitvoeringsprocessen geleidelijk veranderd. Ondanks deze veranderingen is het basisconcept, het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking met INTERREG-middelen als “motor”, onveranderd gebleven. Het lijkt erop dat de belangrijkste veranderingen vooral liggen in de aanpassing aan de voortdurende bewegingen in de wetgeving aan Europese zijde. Dit heeft bijvoorbeeld een geografische herstructurering van de programma’s noodzakelijk gemaakt. Ook andere aspecten zijn veranderd, zoals de procedures voor de voorbereiding van het programma, beslissingen binnen het programma en het proces van het afsluiten van projecten. Naarmate het programma vordert, krijgen we ook zicht op meerdere programmaperioden, en daaruit blijkt dat de eisen en medezeggenschapsbehoeften van de regionale en nationale partners voor de uitvoering van het programma een steeds grotere rol gaan spelen.
Methode
Het onderzoek binnen de Grenseffectenrapportage is een inventariserend en vergelijkend onderzoek van de drie INTERREG VA-programma’s aan de Nederlandse grens. Het onderzoekskader is gedefinieerd op het INTERREG-programma Duitsland-Nederland, het INTERREG VA-programma Euregio Maas-Rijn (een Duits-Nederlands-Belgisch programma) en het INTERREG VA-programma Vlaanderen-Nederland. Het onderzoek richt zich allereerst op een vergelijking van de voortgang in de programma’s (peildatum 1 augustus 2016). Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt van de goedkeurings- en afsluitingsprocedures van het project binnen het programma. Ten derde concentreert het onderzoek zich op de belangrijkste verschillen in de uitvoering van de programma’s in vergelijking met de vorige programmaperiode INTERREG IVA. Tot slot geeft het onderzoek een beoordeling van het imago van INTERREG VA in het algemeen door de programma’s zelf. Omdat de Europese Commissie al jaren werkt aan het vereenvoudigen van programma’s als INTERREG[2], is het onderzoek binnen het INTERREG-dossier ook bedoeld om te bepalen of de regelgeving van INTERREG VA daadwerkelijk is vereenvoudigd en of daardoor de uitvoering van grensoverschrijdende projecten is vereenvoudigd ten opzichte van het voorgaande programma. Daarnaast doet ITEM met dit onderzoek een eerste poging om te kijken naar de oorzaak van de bezwaren (die in de enquête voor de ITEM Grenseffectenrapportage 2016 ook door veldpartijen zijn benoemd) en te bepalen of deze mogelijk ook nog gelden voor het huidige INTERREG VA-programma.
Dit onderzoek omvat, naast het literatuuronderzoek, diepte-interviews met programma- en projectcoördinatoren van alle drie de programma’s. De indicatoren die zijn geformuleerd om als leidraad te dienen voor deze interviews, zijn gebaseerd op een ‘big picture’-perspectief van de drie programma’s en omvatten zowel kwantificeerbare als niet direct kwantificeerbare indicatoren. De kwantificeerbare indicatoren omvatten de uitputting/reservering van de INTERREG VA-middelen, het aantal goedgekeurde projecten, de gemiddelde aanvraagtijd, de gewijzigde regelgeving en procedures voor de goedkeuring en afsluiting van projecten, en de beschouwing van het programma als geheel. Tot de niet direct kwantificeerbare indicatoren behoren indicatoren als de belangstelling voor het INTERREG VKA-programma (in vergelijking met INTERREG IVA), de samenwerking van de programmapartners (in vergelijking met het verleden) en het imago van het programma. Deze algemene indicatoren weerspiegelen een beoordeling van de interviewpartners.
Dit onderzoek is een beperkte, overzichtsstudie die alleen het lokale/regionale niveau beoordeelt (van alle managementlagen die samenwerken binnen het INTERREG VA-programma, zijnde lokaal/regionaal, nationaal en Europees), aangezien de gesprekken alleen zijn gevoerd met de verschillende actoren op het niveau van het programmabeheer. Dit betekent dat het een vergelijking is van de prestaties van de programma’s, zonder analyse van de geografische, demografische of economische kenmerken van de gebieden of de verschillende vormen van beheer van de programma’s. De verschillende vormen van beheer van de programma’s zijn niet met elkaar vergeleken. De verschillende bestuursvormen van de programma’s worden alleen belicht waar ze van invloed bleken te zijn op de procedures van een programma. Een uitgebreider vervolgonderzoek zou input kunnen bevatten van de verschillende bestuurlijke en beleidslagen die verticaal en horizontaal over de grens met elkaar samenwerken.
Conclusie
Geconcludeerd kan worden dat zowel het INTERREG-programma Duitsland-Nederland als het programma Vlaanderen-Nederland beter op schema liggen wat betreft de uitvoering van het huidige programma, aangezien nu, zo’n anderhalf jaar na de start van het programma, al ongeveer 50% of meer van het totale budget is vastgelegd. Dit ligt aanzienlijk voor op de programma’s die via het INTERREG VA-programma Euregio Maas-Rijn lopen. Zoals in de interviews duidelijk werd, heeft dit niets te maken met toenemende administratieve lasten volgens de Europese regelgeving. Vrijwel alle gesprekspartners bevestigen dat de Europese regelgeving voor de uitvoering van INTERREG VA juist eenvoudiger is geworden. Ook in de programma’s zelf bestaat de wens om de vereenvoudiging door te zetten, zodat de uiteindelijke begunstigden van het programma (de projectondersteuners en -partners) minder administratieve lasten ervaren en meer eigen verantwoordelijkheid dragen in de projecten. Vooral op dit niveau hebben toekomstige projecten echter nog een lange weg te gaan. De procedures van de verschillende programma’s zouden bijvoorbeeld transparanter kunnen worden gemaakt. Daarnaast zou het mogelijk moeten zijn om de nationale regels wat meer opzij te zetten. Ook zouden de programma’s onderling beter gecoördineerd kunnen worden en zou de last voor projectondersteuners en partners verminderd kunnen worden, die op dit moment voor elk programma en subprogramma nieuwe regionale verordeningen en/of coördinatieprocedures moeten opstellen.
Ondanks de lastenverlichting en de vernieuwde aanvraag-, monitoring-, rapportage- en afsluitingsstructuren voor projecten in het kader van INTERREG VA (die in het dossier uitvoerig worden besproken), hangt er nog steeds het imago van ‘administratief belastend’, ‘in de praktijk moeilijk uitvoerbaar’ en ‘procedureel ingewikkeld’ boven het INTERREG VA-programma. De onderliggende oorzaken hiervan worden tot op zekere hoogte door de interviewpersonen zelf op verschillende manieren verklaard. Daaruit blijkt dat we redenen kunnen generaliseren op basis van ervaringen uit programma’s waarin dingen misgaan, en dat deze op alle programma’s kunnen worden geprojecteerd. Ook blijkt dat ervaringen uit het verleden met INTERREG IIIA en INTERREG IVA worden overgenomen in het nieuwe programma. Ook moet worden opgemerkt dat andere financieringsprogramma’s met publieke of Europese financiering mogelijk niet minder draconisch zijn.
Verder werd in de interviews duidelijk dat als veel programmapartners samen beslissingen moeten nemen en de procedures in elk afzonderlijk programma net iets anders zijn, de structuur van INTERREG A in zijn geheel complex en niet bijzonder transparant blijft. Toch waren de meeste gesprekspartners het erover eens dat juist het gezamenlijke, grensoverschrijdende beheer door programmapartners aan weerszijden van de grens het INTERREG A-programma uniek maakt. Dit maakt het programma op zichzelf tot het toonbeeld van grensoverschrijdende samenwerking.
_____________________________________________
[1] Het Interreg Gemeenschapsinitiatief (kortweg INTERREG) is een Europees programma dat werkt aan het slechten van grenzen in Europa. Met financiële steun van de Europese Unie probeert INTERREG de samenwerking tussen regionale gebieden in verschillende landen te bevorderen als onderdeel van een bredere strategie om de economische situatie en de cohesie in de hele Europese Unie te versterken.
[2] Zie bijvoorbeeld CEC Simplifying Cohesion Policy for 2014-2020 in DG Regio.
