Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
Verkenning van de grensoverschrijdende gevolgen van een verhoging van het lage btw-tarief in Nederland
Prof. dr. Frank Cörvers
Kars van Oosterhout, MSc
In het regeerakkoord van het kabinet Rutte-III staat het voornemen om het lage btw-tarief per 1 januari 2019 te verhogen van 6% naar 9%. De tariefsverhoging heeft betrekking op de verkoop van producten zoals fruit, groenten en veel andere voedingsmiddelen, geneesmiddelen, boeken en reparatiediensten voor kleding, schoeisel en fietsen. Een dergelijke btw-verhoging zou het lage btw-tarief in Nederland hoger maken dan het laagste btw-tarief in België (6%) en het lage tarief in Duitsland (7%). In dit dossier verkennen we de mogelijke grensoverschrijdende gevolgen van deze voorgestelde btw-verhoging. We richten ons vooral op een ex ante beoordeling van de economische gevolgen, en ook de gevolgen voor de integratie van regelgeving in de EU en de Euregionale cohesie komen aan bod, zij het in mindere mate.
Op aandringen van het Europees Parlement en de Europese Raad ontwikkelt de Europese Commissie momenteel plannen om over te schakelen op een systeem van belastingheffing in het land van aankoop in plaats van het land van verkoop. Deze koerswijziging maakt het mogelijk om de bestaande regels voor btw-harmonisatie te liberaliseren en geeft nationale overheden meer ruimte om in de toekomst hun eigen tarieven te bepalen. Het is daarom te verwachten dat beslissingen over btw-tarieven steeds meer als nationale aangelegenheden zullen worden beschouwd. Dit kan leiden tot grotere verschillen in btw-tarieven tussen landen, waarbij, zoals de huidige Nederlandse context belooft, weinig rekening wordt gehouden met het grensoverschrijdende effect.
Om het grensoverschrijdende effect van de geplande verhoging van het lage btw-tarief in te schatten, is eerst gekeken naar de wetenschappelijke literatuur over grensoverschrijdende effecten en de gevolgen van eerdere wijzigingen in de indirecte belastingen in Nederland. Daarna verschuift de aandacht naar het specifieke geval in kwestie, de situatie in de Nederlandse grensregio’s. We bespreken bijvoorbeeld enkele belangrijke gegevens over het aantal inwoners en ondernemers in de Nederlandse grensregio en hun bijdragen aan de btw-inkomsten. We bespreken ook de huidige prijsverschillen, zowel tussen Nederland en zijn buurlanden als de verschillen binnen Nederland tussen grensregio’s en niet-grensregio’s. We gebruiken secundaire gegevensbronnen aangevuld met eigen analyses. Op basis van studies naar koopgedrag en aanvullende informatie van een discountketen bekijken we in hoeverre inwoners van de Nederlandse grensregio op dit moment bereid zijn hun boodschappen in het buitenland te doen, mede vanwege prijsvoordelen. Op basis van deze informatie maken we vervolgens een ex ante inschatting van de specifieke gevolgen van de btw-verhoging op de economische situatie in de grensregio, waaronder de concurrentiepositie van bedrijven, prijsniveaus, belastinginkomsten en grensoverschrijdend koopgedrag.
Uit het literatuuronderzoek blijkt dat de vraag hoe ondernemers en consumenten reageren op een verhoging van de indirecte belastingen niet eenduidig beantwoord kan worden, zeker niet in het geval van grensregio’s. De vraag is: in hoeverre leidt de btw-verhoging tot hogere prijzen voor consumenten en daarmee tot minder omzet en omzet? De vraag is: in hoeverre leidt de btw-verhoging tot hogere prijzen voor consumenten en daarmee tot minder omzet en afzet voor bedrijven? Het Centraal Planbureau (CPB) gaat ervan uit dat driekwart van de belastingverhoging voor Nederland als geheel door consumenten wordt betaald en een kwart door bedrijven. Als de verhoging van het lage btw-tarief volledig wordt doorberekend aan consumenten, leidt dit tot prijsstijgingen van bijna 3%. Uit onderzoek naar eerdere tariefwijzigingen blijkt echter dat een dergelijke prijsstijging zeer onzeker is en sterk afhangt van het soort product of dienst. In sommige gevallen kan er nauwelijks sprake zijn van een prijsstijging voor de consument, terwijl in andere gevallen de prijsstijging groter kan zijn dan door de btw-verhoging wordt gerechtvaardigd.
Het effect van de aanstaande btw-verhoging op grensregio’s is bijzonder onzeker. Uit de bestudeerde literatuur blijkt dat prijsstijgingen in grensregio’s zowel groter als kleiner kunnen zijn dan nationale prijsstijgingen. Enerzijds suggereert de bestaande literatuur dat prijsstijgingen aan de grens kleiner zullen zijn dan in centrale regio’s, omdat de concurrentie aan de andere kant van de grens geen btw-verhoging aan de consument hoeft door te berekenen. Aan de andere kant hanteren concurrenten in de grensregio’s van België en Duitsland momenteel hogere prijzen voor een aantal producten en diensten, waardoor de Nederlandse grensregio’s mogelijk meer ruimte hebben om de prijzen te verhogen. Met andere woorden, er zijn extra grote onzekerheden voor consumenten en bedrijven in de grensregio’s in vergelijking met de rest van het land als gevolg van de btw-verhoging. Dit heeft niet alleen betrekking op de prijzen die consumenten zullen moeten betalen, maar ook op de gevolgen voor de omzet en winst van bedrijven, de inkomens van ondernemers en de werkgelegenheid en economische groei in de grensregio’s.
De omvang van het grensoverschrijdende effect hangt af van de prijsverschillen tussen regio’s aan weerszijden van de grens en van de bereidheid om grotere afstanden af te leggen om aankopen te doen. Het blijkt dat de bereidheid om verder weg in een ander land aankopen te doen sterk afhankelijk is van de context. Factoren die hierbij een rol spelen zijn onder andere de geografische omstandigheden aan de grens in kwestie, de perceptie van prijsverschillen door consumenten en de mate van substitueerbaarheid tussen goederen in het buitenland en Nederlandse goederen, die sterker is in het geval van identieke goederen die lang houdbaar zijn en gemakkelijk te vervoeren. Aangezien consumenten goederen graag op één locatie kopen, kan een verandering in de indirecte belastingen ook gevolgen hebben voor goederen die niet onder dit tarief vallen, maar die in dezelfde winkels of op dezelfde locaties worden verkocht. Dit alles kan betekenen dat handelaren in de grensregio in sommige gevallen meer en in andere gevallen minder ruimte hebben om een verhoging van de indirecte belastingen aan de consument door te berekenen.
Voor 13% van de Nederlandse bevolking ligt de grens op een steenworp afstand, binnen 10 km, terwijl bijna een derde van de Nederlandse bevolking binnen 30 km van een landsgrens woont. Ondanks het gebrek aan precieze gegevens schatten wij dat de geplande btw-verhoging de belastinginkomsten uit het lage btw-tarief met meer dan 800 miljoen euro zal doen toenemen tot 2,4 miljard euro in de ruimere grensregio, waarvan bijna 1 miljard euro in de regio tot 10 km van de grens. Vanwege het grote aantal mensen dat in algemene zin in grensregio’s woont, kan zelfs een relatief kleine verslechtering van het concurrentievermogen en een kleine verschuiving in bestedingen leiden tot een verlies van vele miljoenen euro’s aan omzet voor ondernemers en aan belastinginkomsten voor de Nederlandse staat. Er zijn extra grote onzekerheden voor consumenten en bedrijven in de grensregio’s in vergelijking met de rest van het land als gevolg van de btw-verhoging.
In het geval van levensmiddelen, die goed zijn voor een groot deel van de inkomsten onder het lage btw-tarief, blijken de prijsverschillen tussen Nederland en andere landen sterk te variëren per product. Gemiddeld ligt het prijsniveau voor levensmiddelen in Nederland echter aanzienlijk lager dan in België (meer dan 10% goedkoper). Het prijsverschil met Duitsland is kleiner, maar ook hier lijkt Nederland gemiddeld goedkoper te zijn (ca. 5%). Het is mogelijk dat de prijzen in de grensstreek iets hoger liggen dan in de rest van Nederland door relatief weinig concurrentie uit het buitenland. De supermarktketen Jumbo hanteert bijvoorbeeld relatief hoge prijzen in filialen dicht bij de grens en lagere prijzen in gemeenten ver van de grens.
Onderzoek naar koopgedrag toont aan dat de prijsverschillen in de grensregio groot genoeg zijn om grensoverschrijdend koopgedrag teweeg te brengen. Zo geeft een kwart van de Nederlandse huishoudens gemiddeld €50 euro per maand uit aan boodschappen in het buitenland, wat neerkomt op een totaal van €1 miljard per jaar. Omgekeerd geven Belgen en Duitsers nog meer uit in Nederland. In Limburg, de regio met verreweg de meeste grensoverschrijdende aankopen, geven mensen van buiten Nederland veel meer uit in Nederland (€473 miljoen) dan Limburgers in het buitenland (€228 miljoen). Uit aanvullende informatie van een van de discountsupermarkten blijkt dat het vooral Duitsers (en in mindere mate Belgen) zijn die grensoverschrijdende aankopen doen in Limburg, mogelijk vanwege bepaalde winkelvoorkeuren en geografische omstandigheden.
Als er al sprake is van een grensoverschrijdend effect, dan is het duidelijk dat Limburg – vooral aan de grens met Duitsland – het zwaarst getroffen zal worden, omdat hier vanwege de geografische omstandigheden de meeste grensoverschrijdende aankopen plaatsvinden. Het grensoverschrijdende effect is direct aan de grens meestal veel groter dan verder weg. Zeer lokaal langs de grens, vooral langs de grens met Duitsland, kunnen er kleine en middelgrote ondernemingen zijn (bijv. supermarkten, drogisterijen, bakkers, slagers en groenteboeren) die sterk worden getroffen door de btw-verhoging als gevolg van een omzetverlies in reactie op prijsverhogingen, en een verlies van winst of inkomen als ze de prijzen niet verhogen. Bovendien is het door het Nederlandse en Europese btw-beleid waarschijnlijk dat de nationale btw-tarieven in de toekomst verder uiteen zullen lopen, waardoor de grensoverschrijdende gevolgen zullen toenemen. Voor ondernemers en burgers in Europese grensregio’s betekent dit dat de nationale grens een relevante scheidslijn blijft, vooral voor alledaagse activiteiten zoals winkelen.