Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
Bouwkindergeld
Dr. Hannelore Niesten
In het kader van het Wohnraumoffensive (het nationale bouwprogramma van de regering Merkel) bevat het Koalitionsvertrag[1] (Regeerakkoord van de Duitse Bondsregering) tussen de politieke partijen CDU, CSU en SPD een akkoord over een vorm van kinderbijslag die het eigenwoningbezit onder jonge gezinnen moet bevorderen. Het Baukindergeld is een kindafhankelijke uitkering die over een periode van tien jaar beschikbaar kan worden gesteld om te helpen bij de aankoop van een bestaande woning of een nog te bouwen woning in Duitsland. De uitkering bedraagt €1.200 per kind per jaar (tot 25 jaar).[2] Voorwaarde voor het ontvangen van de uitkering is dat het jaarlijkse belastbare gezinsinkomen niet hoger is dan €75.000, met €15.000 extra per kind. De inkomensgrens wordt berekend door het gemiddelde te nemen van het jaarinkomen van de afgelopen twee kalenderjaren. Tot nu toe is er geen wettelijke basis voor de uitkering.[3] De wet zal naar verwachting in het najaar van 2018 worden aangenomen. De regeling zou met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2018 van toepassing zijn.[4] Het Baukindergeld is alleen voor mensen die in Duitsland wonen. Daarom moet worden onderzocht of het Baukindergeld een beperking van het vrije verkeer en de vrijheid van vestiging vormt, zoals neergelegd in de artikelen 21, 45 en 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Verblijfsvereiste van de uitkering is niet EU-proof
De voorgestelde regeling in haar huidige vorm betekent dat grensarbeiders niet voldoen aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het Baukindergeld, aangezien de betrokkene in Duitsland moet wonen. Het Baukindergeld alleen toekennen als de woning zich op Duits grondgebied bevindt, is in strijd met het EU-recht (zie in dit verband de veroordeling krachtens Europees recht van de Eigenheimzulage, hieronder).
De vereiste dat de woning zich in Duitsland moet bevinden, zou betekenen dat ingezeten belastingbetalers naar Duits recht (unbeschränkte Steuerpflicht) (inclusief niet-ingezetenen met meer dan 90% inkomsten uit Duitse bron) die eigenaar zijn van hun woning die zich buiten Duitsland bevindt, niet in aanmerking zouden komen voor het Baukindergeld in Duitsland. Vaak bestaat er in het woonland ook geen recht op belastingvoordelen die het eigenwoningbezit stimuleren. In de meeste gevallen is het inkomen in het woonland te laag om te kunnen profiteren van hypotheekrenteaftrek. Deze mensen vallen dus tussen wal en schip.[5]
Volgens de voorgestelde regeling komen grensarbeiders niet in aanmerking voor de uitkering, hoewel personen die zich vanuit het oogpunt van de inkomstenbelasting in dezelfde situatie bevinden en die op Duits grondgebied wonen of voornemens zijn te wonen door een woning te bouwen of te verwerven, wel in aanmerking komen voor de uitkering. In een dergelijke situatie heeft het voordeel dus een ontmoedigend effect op grensarbeiders die in Duitsland werken, die krachtens de artikelen 45 VWEU en 49 VWEU het recht van vrij verkeer genieten en die in een andere lidstaat een woning willen bouwen of verwerven om zich daar te vestigen. Hieruit volgt dat de voorwaarde dat de woning die wordt gebouwd of verworven om er te gaan wonen, zich op Duits grondgebied bevindt, in strijd is met het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging, zoals gewaarborgd door de artikelen 45 VWEU en 49 VWEU.[6]
Omschrijving van het voordeel: sociaal of fiscaal voordeel
Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 492/2011 van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie[7] genieten migrerende werknemers dezelfde “fiscale en sociale voordelen” als werknemers met de nationaliteit van de ontvangende lidstaat. Grensoverschrijdende werknemers hebben recht op gelijke behandeling op het gebied van fiscale en sociale voordelen.
Of het Baukindergeld moet worden beschouwd als een “fiscale” uitkering of als een “sociale” uitkering is daarom uiteindelijk niet van belang. De Duitse methode om de aankoop van een bestaande of nog te bouwen woning direct te stimuleren, kan worden beschouwd als een acuut negatieve belasting wat betreft de functie ervan: een subsidie. Aan de ene kant kan uit de naam ‘Baukindergeld’ worden afgeleid dat dit voordeel wordt geregeld via het Einkommensteuergesetz (wet op de inkomstenbelasting) (net als het standaard Kindergeld). De Baukindergeld-uitkering wordt niet specifiek toegekend aan werknemers, maar aan iedereen. Het Baukindergeld is een algemene stimuleringsregeling voor huiseigenaren. Anderzijds kan de Duitse Baukindergeld uitkering ook worden aangemerkt als een zogenaamde sociale uitkering.[8] De Baukindergeld uitkering zou ook moeten worden toegekend in gevallen waarin de grensarbeider en/of zijn of haar echtgeno(o)t(e) volledig zijn vrijgesteld van belasting in Duitsland. Het begrip “sociaal voordeel” biedt immers ook voordelen die worden toegekend louter omdat de begunstigde op het nationale grondgebied woont. Grensarbeiders bevinden zich in de regel in dezelfde positie als werknemers die op hun eigen nationale grondgebied zijn gevestigd. De Duitse regeling, waarbij grensarbeiders worden uitgesloten van de uitkering, creëert daarom een verkapte vorm van discriminatie en is daarom in strijd met het vrije verkeer van personen en artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 492/2011. Grensarbeiders hebben immers recht op dezelfde fiscale en sociale voordelen als hun Duitse collega’s. Gelijke behandeling op de werkplek geldt voor Belgische, Nederlandse, Luxemburgse, Poolse, Franse, Zwitserse en Tsjechische grensarbeiders in Duitsland.
Er bestaat echter geen recht op Baukindergeld op grond van Verordening (EG) nr. 883/2004. In tegenstelling tot de Duitse Familienleistungen (kinderbijslag)[9], kan het Duitse Baukindergeld niet worden aangemerkt als een socialezekerheidsuitkering in de zin van de Europese Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.
Recht van grensarbeiders op Baukindergeld in Duitsland volgens EU-wetgeving
Het Baukindergeld kan worden beschouwd als een voordeel op het gebied van persoonlijk en gezinsleven, zoals bedoeld in het arrest van het Europees Hof van Justitie in de zaak Schumacker. In de meeste gevallen bevinden grensarbeiders die in Duitsland werken zich in een ‘Schumacker-situatie’.[10] In de meeste gevallen verdienen ingezeten belastingplichtigen onder de Duitse belastingwetgeving die buiten Duitsland wonen bijna hun volledige inkomen of gezinsinkomen in Duitsland (90%) en moeten daarom op dezelfde manier worden behandeld als Duitse ingezetenen wat betreft persoonlijke en gezinsvoordelen. Het weigeren van financiële steun aan personen die buiten Duitsland wonen, maar volgens de Duitse belastingwetgeving als ingezeten belastingplichtigen worden beschouwd, vormt een indirecte discriminatie en is in strijd met het EU-recht.[11] Immers, volgens het EU-recht hebben migrerende grensarbeiders recht op dezelfde behandeling als vergelijkbare werknemers (d.w.z. in de “Schumacker-situatie”) die onderdaan zijn van het land in kwestie. Bijgevolg moet Duitsland ook het Baukindergeld voor eigen woningen buiten het Duitse grondgebied toekennen als de in Duitsland werkende grensarbeider inkomsten heeft waarvan meer dan 90% aan de Duitse belasting is onderworpen (en dus een ingezeten belastingplichtige is volgens de Duitse belastingwetgeving). Anderzijds volgt uit de EU-wetgeving ook dat het al dan niet in aanmerking kunnen nemen van de persoonlijke en gezinsomstandigheden van de belastingplichtige door het woonland een belangrijke factor is.[12] Als het woonland dit niet kan doen omdat de persoon in kwestie onvoldoende belastbaar inkomen heeft, terwijl Duitsland als werkland hiermee wel rekening kan houden omdat de persoon in kwestie daar voldoende inkomen ontvangt, zal Duitsland het voordeel moeten toekennen, zelfs als de inkomensgrens van 90% niet is bereikt.
Bovendien hebben grensarbeiders die in Duitsland werken, zelfs in niet-Schumacker situaties, recht op Duits Baukindergeld op grond van Verordening (EU) nr. 492/2011 van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.[13] Zoals hierboven vermeld, genieten migrerende werknemers op grond van artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 492/2011 dezelfde “fiscale en sociale voordelen” als werknemers met de nationaliteit van de ontvangende lidstaat. Aangezien het Baukindergeld moet worden beschouwd als een uitkering in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011, hebben grensarbeiders die in Duitsland werken er recht op.
Lessen uit eerdere Europese uitspraken over de voormalige Duitse ‘Eigenheimzulage’
Het Baukindergeld is de opvolger van de vroegere Eigenheimzulage in Duitsland.[14] De Eigenheimzulage was een grootschalige bouwsubsidie voor gezinnen tussen 1995 en 2005. Deze uitkering werd toegekend aan gezinnen (met kinderen) die een huis wilden kopen. Er werd ongeveer €800 per kind per jaar toegekend. Deze Duitse belastingvrije subsidieregeling ter bevordering van eigenwoningbezit werd in 2005 afgeschaft.[15] Mensen die volgens de Duitse belastingwet in Duitsland belastingplichtig waren en een woning in Duitsland hadden gekocht, kwamen in aanmerking voor de Eigenheimzulage.[16] Duitsland weigerde echter de Eigenheimzulage uit te betalen aan grensarbeiders die in Duitsland werkten. De Eigenheimzulage werd afgeschaft nadat de Europese Commissie in 2003 door het Europees Parlement werd gevraagd of de weigering van Duitsland om de Eigenheimzulage te betalen aan grensarbeiders in strijd was met de EU-wetgeving.[17] De toenmalige Europees Commissaris Frits Bolkestein was van mening dat een ‘grensarbeider die volgens de Duitse belastingwetgeving een in Duitsland wonende belastingplichtige was’ aanspraak kon maken op de Duitse Eigenheimzulage.[18] Na een inbreukprocedure door de Europese Commissie stelde het Hof van Justitie de Duitse regering in 2008 in het ongelijk. 19] Grensarbeiders die de Eigenheimzulage hadden aangevraagd, ontvingen de uitkering alsnog met terugwerkende kracht.
Mogelijke oplossingen
Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat het Baukindergeld niet beperkt kan worden tot huiseigenaren in Duitsland. Ook grensarbeiders die buiten Duitsland wonen en in Duitsland werken, hebben er recht op. De regels inzake het vrij verkeer van personen en het Europees burgerschap laten niet toe om in dit opzicht een onderscheid te maken tussen verblijfplaatsen.[20] Het wordt aanbevolen om een coherente analyse van de gevolgen van de nieuwe wetgeving voor grensarbeiders op te nemen in het parlementaire debat over nieuwe wetgeving, die zou kunnen worden opgenomen in een apart deel van de toelichting. Voor zover analyses van het grensoverschrijdende effect van nieuwe wetgeving hebben plaatsgevonden, worden deze analyses echter vaak niet op coherente wijze uitgevoerd, d.w.z. de onderzoeksmethode varieert. In het algemeen wordt het grensoverschrijdende effect van nieuwe wetgeving op grensarbeiders en grensregio’s nog steeds niet voldoende onderzocht, d.w.z. het grensoverschrijdende effect wordt nog steeds onderschat door nationale wetgevers.[21]
_____________________________________________
[1] Kan worden bekeken (in het Duits) op: https://www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/koalitionsvertrag_2018.pdf?file=1.
[2] In 2018 is 263 miljoen euro begroot voor bouwkosten. Voor de komende boekjaren wordt een bedrag van 3 miljard euro gereserveerd. Zie (in het Duits): https://www.vergleich.de/baukindergeld.html.
[3] http://www.aktion-pro-eigenheim.de/haus/news/baukindergeld-2018-ein-update-zur-baufoerderung-fuer-familien.php.
[4] http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/kompromiss-beim-baukindergeld-flaechenbegrenzung-aufgehoben-15661576.html.
[5] Wat Nederland betreft, kan de belastingplichtige een overschot aan buitenlands box 1-inkomen (belastbaar inkomen uit werk en woningbezit) overhevelen naar een volgend jaar (de zogenaamde doorschuifregeling of stallingsregeling).
Zie artikel 11 ‘Besluit voorkoming dubbele belasting 2001’.
[6] Vergelijk met HvJ EG, 26 oktober 2006, C-345/05, Commissie/Portugal, Jur. 2006, I-10633, punt 25.
[7] Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, Pb. L 141/1.
[8] Zie het artikel van G. Essers, ‘Heeft een grensarbeider aanspraak op het Duitse Baukindergeld? Ja!”, beschikbaar op https://aha24x7.com/heeft-een-grensarbeider-aanspraak-op-het-duitse-baukindergeld/.
[9] Op grond van de Europese Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels heeft een grensarbeider recht op de Duitse Familienleistungen (kinderbijslag). Als de ene ouder in Nederland werkt en de andere ouder in Duitsland, wordt de Nederlandse kinderbijslag als eerste uitbetaald. Duitsland moet dan de Nederlandse kinderbijslag aanvullen (‘aufstocken’) tot het toepasselijke Duitse niveau. Gelijke behandeling in het woonland en gelijke behandeling in het werkland.
[10] Onder andere HvJ EG, 14 februari 1995, C-279/93, Schumacker, Jur. 1995, I-225. Zie ook H. Niesten, Belastingvoordelen van de grensoverschrijdende EU-persoon. Een onderzoek naar de behoefte aan en de mogelijkheden van het minimaliseren van fiscale belemmeringen van het vrije personenverkeer in de Europese interne markt, proefschrift Hasselt en Maastricht, 2017.
[11] Onder andere het vrije verkeer van werknemers in de artikelen 18 en 45 van het VWEU; de vrijheid van vestiging in artikel 49 van het VWEU voor zelfstandigen.
[12] Zie HvJ EG 9 februari 2017, C-283/15, X, ECLI:EU:C:2017:102, punt 42.
[13] Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie, Pb. L 141/1.
[14] De Eigenheimzulage was vastgelegd in de eerste zin van § 2, lid 1, van de wet inzake subsidies voor eigen woningen (Eigenheimzulagengesetz) in de versie die in 1997 werd gepubliceerd, zoals gewijzigd door de begeleidende begrotingswet van 2004 (Haushaltsbegleitgesetz 2004).
[15] De wet tot afschaffing van de subsidie voor het bouwen van onroerend goed voor eigen gebruik (Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage) van 22 december 2005, BGBl. 2005 I, blz. 76.
[16] paragraaf 1 van het Einkommensteuergesetz (wet op de inkomstenbelasting), in de versie van het BGBl. 2002 I, blz. 4210 (hierna: “EStG”).
[17] Schriftelijke vraag E-3846/02 van Ieke van den Burg (PSE) en Wilfried Kuckelkorn (PSE) aan de Commissie. Zie (in het Nederlands): J. Feijen, ‘Bolkestein: Duitsland moet Eigenheimzulage verlenen aan grensarbeiders’, NTFR 2003, editie 16, p. 679.
[18] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A92002E003846.
[19] HvJ EG 17 januari 2008, C-152/05, Commissie/Duitsland, Jur. 2008, I-39, V-N 2008/10.6.
[20] HvJ EG 17 januari 2008, C-152/05, Commissie/Duitsland, Jur. 2008, I-39.
[21] Positief is echter dat er in 2017 twee studies zijn gepubliceerd over de positie van grensarbeiders:
– Rapport van de Commissie grenswerkers, Grenswerkers in Europa; Een onderzoek naar fiscale, sociaalverzekerings- en pensioenaspecten van grensoverschrijdend werken (Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap nr. 257), Vereniging voor Belastingwetenschap 2017.
– H. Niesten, Belastingvoordelen van de grensoverschrijdende economisch actieve EU-persoon (proefschrift Maastricht en Hasselt), 2017.