Grenseffectenrapportage 2018
Dossier 5: Sociale zekerheid van niet-standaard werknemers
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
- Cross-Border Impact Assessment 2018: Dossier 5 (Social Security)
- Grenseffectenrapportage 2018: Dossier 5 (Sociale Zekerheid)
Sociale zekerheid van niet-standaard werknemers: een uitdaging op nationaal en Europees niveau
Dr. Saskia Montebovi
Het bieden van toegang tot sociale bescherming is cruciaal voor de economische en sociale veiligheid van de beroepsbevolking en goed functionerende arbeidsmarkten die banen en duurzame groei creëren. Desondanks is er een groeiend aantal mensen dat, vanwege hun type arbeidsrelatie of vorm van zelfstandig ondernemerschap, onvoldoende toegang heeft tot sociale bescherming.”[1]
Nu steeds meer werknemers, zowel in Nederland als in andere lidstaten, niet langer als standaardwerknemers kunnen worden beschouwd, is het nuttig om de socialezekerheidsbescherming van deze groeiende groep niet-standaardwerknemers te onderzoeken.[2] Wie zijn zij? Welke bescherming hebben ze, welke bescherming missen ze en wat gebeurt er in een grensoverschrijdende werksituatie?
We kunnen niet langer voorbijgaan aan de toename van nieuwe vormen van werk en contracten, waaronder werk op aanvraag, deeltijdwerk, intermitterend werk, werk op basis van vouchers, platformwerk en werk als zelfstandige (inclusief pseudo-zelfstandigheid).[3] De evolutie naar dit soort arbeidsrelaties van de afgelopen twintig jaar zal – op lange termijn – de sociale, economische en financiële duurzaamheid van onze socialezekerheidsstelsels aantasten en bedreigen.[4] Maar zelfs nu al lopen de werknemers, hun werkgevers en overheden tegen de grenzen van de huidige systemen aan. Omdat het definiëren van de arbeidsrelatie zo complex kan zijn, staat de sociale zekerheidspositie van de niet-standaardarbeider vaak al ter discussie. Op basis van de huidige wetgeving en het gebrek daaraan, worden platformwerkers die hun diensten aanbieden en uitvoeren via Uber, Deliveroo, Helpling, Werkspot, Foodora, enz. over het algemeen geclassificeerd als zelfstandigen. Dit heeft een directe impact op hun sociale bescherming, aangezien deze veel beperkter is voor zelfstandigen in vergelijking met werknemers. Het is ook duidelijk geworden dat werknemers met een hoge mate van arbeidsmobiliteit vaak onvoldoende socialezekerheidsrechten en -aanspraken hebben, juist vanwege hun wisselende werkpatroon, dat soms in meerdere landen wordt uitgevoerd.
Naast vrijheid en economisch gewin leidt dit gebrek aan een allesomvattend en transparant wettelijk kader voor platformwerkers en werknemers met een hoge mate van arbeidsmobiliteit tot misbruik, rechtsonzekerheid, rechtsongelijkheid, onvoldoende rechtsbescherming, enz.[5] In Nederland heeft Wouter Koolmees, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, beloofd om tegen 2020 een oplossing voor te stellen. Verder worden er op Europees niveau initiatieven uitgevoerd, hoewel deze niet bindend zijn.[6]
Bij gebrek aan nieuwe wetgeving en voldoende jurisprudentie zullen we de nieuwe arbeidsrelaties moeten definiëren en reguleren met de bestaande regels. De belangrijkste knelpunten zijn: ten eerste de beperkte uren of inkomsten uit niet-standaard arbeidsrelaties en de daarmee samenhangende beperkte sociale premies en opbouw; ten tweede de diffuse scheiding tussen werknemers en zelfstandigen, waardoor ook pseudo-zelfstandigheid toeneemt; ten derde de digitale revolutie, die de aard van werk en arbeidsrelaties drastisch verandert; en ten vierde de Europese regels in de Verordeningen betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (EG-verordeningen 883/2004 en 987/2009). Deze Europese regels zijn nog steeds gebaseerd op fysieke aanwezigheid op een werkplek. Dit is inflexibel ten aanzien van werknemers in nieuwe arbeidsvormen zoals telewerken en hybride werknemers – zij die soms als werknemer, zelfstandige of ambtenaar functioneren en soms verschillende statuten en banen combineren – en ten aanzien van tijdelijke contractanten die, al dan niet vrijwillig, wisselende kortdurende, tijdelijke arbeidsrelaties aangaan en zich ondertussen soms in een juridisch vacuüm bevinden. Bovendien zijn degenen die afwisselend werken in het land waar ze wonen en in het land waar ze werken, gebonden aan de coördinatieregels die zijn vastgelegd in Europese verordeningen die zijn opgesteld in de periode dat werknemers gedurende langere tijd één baan hadden bij één werkgever.
De Grenseffectenrapportage analyseert verder Europese integratie, duurzame ontwikkeling en Euregionale cohesie met betrekking tot niet-standaard werknemers zoals telewerkers, thuiswerkers en werknemers die meerdere kortdurende arbeidsrelaties hebben, ongeacht of ze daar bewust en vrijwillig voor gekozen hebben of niet.[7] De thema’s Europese integratie en Euregionale cohesie verwijzen naar de huidige complexe of te complexe werk- en arbeidsrelaties die niet kunnen worden aangepakt door de huidige coördinatieverordeningen. Aangezien de huidige aanwijzingsregels van de verordeningen nog steeds het land van tewerkstelling als hoofdregel hanteren en uitgaan van de fysieke aanwezigheid van de werknemer, is telewerken of een combinatie van verschillende banen in verschillende landen moeilijk te classificeren en leidt dit tot ongewenste en onpraktische wijzigingen in de toepasselijke wetgeving. Zo zou een telewerker de ene week in Nederland onder de sociale verzekering vallen omdat hij daar het grootste deel van zijn werktijd doorbrengt, terwijl gedurende een andere week de Duitse sociale verzekeringswetgeving van toepassing zou moeten zijn omdat de telewerker meer uren thuis in Duitsland werkt.[8] Dit is onaantrekkelijk voor zowel werknemers als werkgevers. Werkgevers worden dus niet aangemoedigd om gebruik te maken van het vrije verkeer van personen. Bovendien speelt ook de kwestie van gelijke behandeling een rol, aangezien werkgevers die al hun werknemers gelijk willen behandelen en ze allemaal onder de Nederlandse socialezekerheidsbepalingen en arbeidsrechtelijke regels willen laten vallen, rekening moeten houden met de 25%-regel van de verordening. Als gevolg hiervan zullen werknemers die één op de drie of twee op de vijf dagen thuiswerken niet langer sociaal verzekerd zijn volgens de wetgeving van de ‘hoofdwerkplek’ of de plaats waar de werkgever is gevestigd, maar zullen zij verzekerd zijn volgens de socialezekerheidswetgeving van hun woonplaats. Dit betekent dat gelijke behandeling in wet- en regelgeving, zoals werkgevers ook vaak nastreven, nu praktisch onmogelijk is ondanks het feit dat de werkomstandigheden thuis en bij de werkgever via telewerken vrijwel identiek zijn.
Kortom, de toename van niet-standaard arbeidsrelaties en de gig economy dragen zeker niet bij aan de rechtszekerheid of duidelijkheid van niet-standaard werknemers. Bovendien draagt het vaak niet bij aan een fatsoenlijke rechtspositie voor niet-standaardwerkers, zeker niet in grensoverschrijdende arbeidsrelaties. Zowel de huidige nationale wetgeving als de Europese regelgeving moeten worden aangescherpt of aangepast, wat goed zou zijn voor werknemers, werkgevers en overheden.
_____________________________________________
[1] Europese Commissie: Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen, 13 maart 2018, COM(2018) 132 definitief, blz. 1.
[2] Voor de beschrijving en definitie van zowel de niet-standaardwerknemer als de standaardarbeidsrelatie verwijzen we naar de grensoverschrijdende effectbeoordeling waarop deze samenvatting is gebaseerd.
[3] Europese Commissie, Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen, 13 maart 2018, COM(2018) 132 definitief, blz. 2.
[4] Zie voor meer informatie het voorstel van de Europese Commissie voor een aanbeveling van de Raad betreffende toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen, 13 maart 2018, COM(2018) 132 definitief, blz. 1 en 2. Zie ook pagina 4 van hetzelfde document voor percentages met betrekking tot de verschillende soorten arbeidsrelaties.
[5] Voorbeelden zijn de situatie van werknemers bij Deliveroo, Uber, Helpling, enz.
[6] Voor voorbeelden op Nederlands nationaal niveau, zie documenten zoals het regeerakkoord van 10 oktober 2017, pagina’s 22-26 (alleen beschikbaar in het Nederlands). Voor voorbeelden op EU-niveau verwijzen we naar documenten zoals de Europese pijler van sociale rechten, een Europese agenda voor de collaboratieve economie, het werkprogramma van de Commissie voor 2018, het Witboek over de toekomst van Europa, het voorstel voor een aanbeveling van de Raad over toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen, en het voorstel voor een richtlijn inzake transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie.
[7] Zie het dossier Sociale zekerheid vanaf paragraaf 2.3.2 van de ITEM Grenseffectenrapportage 2018.
[8] Dit is een vereenvoudigd beeld omdat meerdere factoren een rol spelen over een langere periode. Zie voor meer informatie de EG-verordeningen 883/2004 (artikelen 11 en 13) en 987/2009 (artikelen 6, 14 en 16).
