Dit dossier geeft een ex post evaluatie van de Europese Nitraatrichtlijn uit 1991, die quota vaststelt voor het gebruik van nitraten en mest. De analyse richt zich op de effecten van die richtlijn en mestquota. Er wordt met name gekeken naar de huidige praktijk met betrekking tot de grensoverschrijdende handel in mest en mogelijke fraude aan de Nederlands-Duitse grens. In termen van duurzame sociaaleconomische ontwikkeling kon geen duidelijk effect van de uitvoering van de nitraatrichtlijn worden waargenomen. De beschikbare gegevens laten geen significante, maar slechts kleine en regionaal geconcentreerde verbeteringen van de bodem- of waterkwaliteit in de loop der tijd zien. In tegenstelling tot het doel van de richtlijn, vonden we een toename van de nitraatconcentratie, tot niveaus boven de toegestane EU-norm, in de zogenaamde ‘probleemzones’ in Duitsland, vooral in regio’s dicht bij de Nederlandse grens.
Samenvatting
Jurian van Beusekom
Youri Cremers
Jenny Franke
Enrico Wegner
Zuzanna Zmuda
Dit studentendossier analyseert ex post de effecten van de Europese Nitraatrichtlijn (91/676/ECC) op de Nederlands-Duitse grensregio’s en de mogelijke implicaties voor mestfraude. De onderzochte grensregio is de Euregio Rijn-Maas-Noord, die het noorden van de Nederlandse provincie Limburg, het westen van de Duitse deelstaat Noordrijn-Westfalen en – in afwijking van de ‘echte’ definitie van de Euregio Rijn-Maas-Noord – het oosten van de Nederlandse provincie Noord-Brabant omvat. Het dossier richt zich op de twee hoofdthema’s: Europese Integratie en Duurzame & Sociaal-Economische Ontwikkeling. Het thema Euregionale cohesie is weggelaten, voornamelijk omdat het moeilijk was om bruikbare gegevens te vinden waarop goede conclusies konden worden gebaseerd. Dit komt waarschijnlijk door de gevoeligheid van het onderwerp fraude, waardoor autoriteiten en boeren terughoudend zijn om informatie te geven. De twee besproken thema’s zijn onderzocht aan de hand van bepaalde juridische en politieke benchmarks waarmee de huidige situatie kan worden vergeleken.
Ten eerste geeft het dossier een grondige analyse van de juridische achtergrond van de situatie, te beginnen met de EU-Verdragen (Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU)) en het wetgevingskader waarbinnen de richtlijn functioneert. Aangezien het om een gedeelde bevoegdheid gaat (zie artikel 4, lid 2, onder e), VWEU), kunnen de lidstaten het milieu regelen, maar kan de EU dit “overnemen” als zij dit nodig acht om de naleving van het Verdrag te waarborgen. De nitraatrichtlijn werd dus begin jaren 1990 aangenomen omdat de wateren van de lidstaten in hoge mate met stikstof waren vervuild en deze wateren niet aan nationale grenzen zijn gebonden. Deze hoge stikstofniveaus kunnen een negatieve invloed hebben op het biologische leven in het water en op de gezondheid van dieren en mensen die het water als drinkwater gebruiken. Daarom heeft deze EU-richtlijn tot doel [1] de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en [2] verdere verontreiniging te voorkomen” (artikel 1).
De richtlijn maakt deel uit van een uitgebreid kader van EU-wetgeving om het milieu te beschermen en het milieugebruik verder te reguleren en is een instrument om – direct of indirect – de doelstellingen van artikel 191, lid 1, VWEU te verwezenlijken (behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen). De richtlijn is ook nauw verbonden met EU-beleid op het gebied van water, lucht, klimaatverandering en landbouw (bijv. de Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG)). De implementatie ervan levert voordelen op voor al deze gebieden, evenals voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU, dat de richtlijn ondersteunt door middel van directe steun en maatregelen voor plattelandsontwikkeling.
Lidstaten moeten met (nationale) wetgeving komen om de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving, aangezien de bepalingen van de richtlijn niet rechtstreeks van toepassing zijn. Zowel Nederland als Duitsland hebben dit gedaan door de op te nemen bepalingen te verspreiden over verschillende (reeds bestaande) wetteksten. Het belangrijkste wettelijke instrument in Nederland is de Meststoffenwet, in Duitsland is dat de Meststoffenverordening (Düngeverordnung). De Europese Commissie heeft in het verleden echter tegen beide landen een inbreukprocedure ingeleid omdat ze de Nitraatrichtlijn niet naleefden omdat deze onvoldoende geïmplementeerd was. Gezien de aanhoudende niet-naleving van de toegestane stikstofniveaus lijken veronderstellingen over frauduleuze praktijken niet vergezocht.
Het Europese Hof van Justitie oordeelde in 2003 dat het Nederlandse beleid – waarvan MINAS (MINeral Accounting System) het centrale instrument was – niet in overeenstemming was met de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn. Het systeem werd vooral bekritiseerd vanwege de manier waarop het normen stelde voor de toegestane hoeveelheden stikstof: die waren er niet, of ze waren onduidelijk. Na de uitspraak heeft Nederland zich ingespannen om de uitvoeringswetgeving aan te passen in overleg met de Europese Commissie. Iets soortgelijks gold voor Duitsland: ondanks cijfers waaruit bleek dat de nitraatvervuiling van grondwater en wateroppervlakken toenam, nam Duitsland blijkbaar onvoldoende aanvullende herstelmaatregelen. De Commissie daagde de Duitse regering in 2016 voor de rechter ondanks een herziening van de meststoffenverordening om deze beknopter te maken en verplicht te stellen. Onlangs oordeelde het HvJEU (in 2018) dat de Duitse herziening in feite niet voldoende was om voldoende bescherming te bieden tegen nitraatverontreiniging.
Naast de juridische analyse worden ook de ecologische en economische gevolgen van de EU-nitraatrichtlijn onderzocht. Beginnend met de milieueffecten, richt de analyse zich voornamelijk op de effecten op waterverontreiniging, aangezien er geen bruikbare gegevens over bodemverontreiniging beschikbaar waren. De effecten op de waterverontreiniging werden geanalyseerd aan de hand van de officiële effectrapporten voor Nederland (RIVM, 2017) en Duitsland (BMU, 2017). Er werden landgegevens gebruikt, aangezien er geen gedetailleerde gegevens op het niveau van de Euregio beschikbaar waren. De conclusies zijn daarom algemener dan gehoopt. Toch kunnen ze worden gebruikt om een algemeen overzicht te krijgen van de huidige praktische implementatie- en handhavingsproblemen van de Nitraatrichtlijn.
Zowel Nederland als Duitsland vertoonden geen significante veranderingen in de nitraatverontreiniging van hun grondwater tussen de laatste twee uitvoeringsperioden. Technisch gezien was er indirect sprake van een positieve verandering door het feit dat meer locaties tekenen vertoonden van afnemende in plaats van toenemende waterverontreiniging. Verontrustender is echter het feit dat, tenminste in Duitsland, een groot deel van de gebieden die al als probleemgebied waren geclassificeerd, nog steeds tekenen van toenemende waterverontreiniging vertonen. Deze bevindingen suggereren dat de richtlijn vooral in kwetsbare gebieden geen effect heeft. Wat vooral alarmerend is aan de huidige implementatie van de nitraatrichtlijn, is dat een groot deel van de probleemzones zich in beide landen dicht bij de grens bevindt. Nieuwsberichten wijzen op de mogelijk excessieve handel in mest over de Nederlands-Duitse grens en bieden daarmee een verklaring voor deze bevinding.
Dienovereenkomstig wordt de economische impact geanalyseerd aan de hand van export- en impactrapporten (RVO, 2019b) en gegevens van EUROSTAT. In het laatste geval laten de gegevens zien dat er een groot “overschot” aan mest bestaat aan de Nederlandse kant van de Euregio. Dit is ook te zien in de bijgevoegde figuur (zie figuur hierboven), waar alle Nederlandse regio’s een veel hogere mestproductie per landoppervlak hebben dan de Duitse regio’s. Dit verklaart ook de grote hoeveelheid wettelijke mestproductie aan de Nederlandse kant van de Euregio. Dit verklaart ook de grote export van legale mest van Nederland naar Duitsland. Duitsland ontvangt ongeveer 50% van alle legale mest die uit Nederland wordt geëxporteerd. Tegelijkertijd vond het team veel aanwijzingen dat er in dit verband veel fraude wordt gepleegd in de Euregio. Aangezien legale afvoer duur is voor boeren en afvoergebieden schaars zijn, bestaat er waarschijnlijk een opwaartse prijsdruk voor de export van mest. De feitelijk stijgende niveaus van stikstofvervuiling in Duitse probleemzones die dicht bij de grens liggen suggereren dit, d.w.z. dat het niveau van Nederlandse mestexport in werkelijkheid niet alleen hoog is, maar illegaal excessief. Stijgende prijzen zouden het voor boeren steeds minder betaalbaar kunnen maken om op legale wijze mest af te zetten, waardoor fraude waarschijnlijker wordt.
Aangezien deze grensregio’s zich met name in de hierboven beschreven Euregio bevinden, moet de doeltreffendheid van de huidige tenuitvoerlegging en handhaving van de nitraatrichtlijn in deze grensoverschrijdende regio nader worden onderzocht.