Samenvatting
Gezamenlijke onderzoekssamenwerking met het Transfrontier Euro-Institut Network (TEIN)
Dr. Nina Büttgen (ITEM)
Martin Unfried (ITEM)
José Victor Cremonesi Giarola (ROA/ITEM)
Dr. Bastiaan Didden (ITEM)
Clarisse Kauber (Euro-Institut)
Dr. Peter Ulrich (Leibniz/BTU-Cottbus/Viadrina)
Jessica Nouguier (Euro-Instituut)
Roel Karstenberg (ITEM)
Dorien Coppens (ITEM)
Algemene inleiding
Dit dossier onderzoekt de impact die een bindend gemeenschappelijk Europees kader voor adequate minimumlonen zou kunnen hebben op grensoverschrijdende regio’s in de EU en hun inwoners. Met haar voorstel voor een minimumloonrichtlijn (oktober 2020) wil de Europese Commissie alle werknemers in de Unie toegang geven tot een adequaat minimumloon. Sinds de afkondiging van de Europese Pijler van Sociale Rechten (hierna de Pijler) door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in november 2017, is de wetgevende actie ter versterking van “Sociaal Europa” in opmars. De pijler moet immers “de belofte van de EU van welvaart, vooruitgang en convergentie waarmaken en van een sociaal Europa een realiteit voor iedereen maken. Om precies te zijn, stelt de pijler
“Principe 6 van de Pijler over “Lonen” roept op tot adequate minimumlonen en tot de invoering van transparante en voorspelbare loonvorming, in overeenstemming met nationale praktijken en met respect voor de autonomie van de sociale partners.”[1]
Onlangs nog heeft de Europese Commissie (opnieuw) de noodzaak van “Levendige grensoverschrijdende arbeidsmarkten” benadrukt als een van haar vier prioritaire clusters, waarop zij toekomstige beleidsmaatregelen zal richten om de grensregio’s van de EU te versterken.[2] De realiteit is echter dat veel grensregio’s nog steeds worden gekenmerkt door sociaaleconomische asymmetrieën aan beide zijden van de landsgrens. Om ervoor te zorgen dat bedrijven (met name kleine en middelgrote ondernemingen), werknemers en werkzoekenden kunnen profiteren van de voordelen die echte grensoverschrijdende arbeidsmarkten kunnen bieden, benadrukt de Commissie het volgende
Grensoverschrijdende regio’s moeten worden beschouwd als één enkel grondgebied als het gaat om onderwijs en opleiding, vaardigheden en competenties, werkgelegenheid en toegang tot sociale zekerheid. Dit is [echter] nog niet het geval […]”[3].
Vanuit dit perspectief zou een levendige grensoverschrijdende arbeidsmarkt – volgens de Commissie – bedrijven toegang bieden tot een grotere pool van vaardigheden en competenties, het behoud van (internationaal) talent vergemakkelijken en werkzoekenden toegang bieden tot meer vacatures.
Tegen deze achtergrond lijkt het tijd om ons af te vragen welke gevolgen de voorgestelde EU-richtlijn inzake minimumlonen kan hebben voor grensoverschrijdende regio’s en hun inwoners. Minimumlonen kunnen een gevoelig onderwerp zijn in het arbeidsmarktbeleid (denk aan de levendige discussies die in Duitsland werden gevoerd voordat in 2015 het eerste nationale wettelijke minimumloon werd ingevoerd). Het onderwerp brengt belangrijke economische en sociale overwegingen met zich mee. Gezien de Europese doelstelling om grensregio’s via grensoverschrijdende arbeidsmarkten met elkaar te verbinden en te ‘stimuleren’ en om Euregionale ontwikkeling en cohesie te bevorderen, is het interessant om te zien of nationale minimumlonen die gemeenschappelijk zijn afgestemd door een Europees kader voor adequaatheid, hierbij een rol zouden spelen.
Om inzicht te krijgen in hoe dat effect in verschillende regio’s in Europa zal worden gevoeld, is het onderzoek uitgevoerd in nauwe samenwerking met verschillende TEIN-partners. De analyse geeft een ex ante beoordeling van de mogelijke effecten van de richtlijn op het grensoverschrijdende gebied tussen België, Nederland en Duitsland (ITEM), het grensoverschrijdende gebied tussen Frankrijk en Duitsland (Euro-Institut) en het grensoverschrijdende gebied tussen Duitsland en Polen (Leibniz/BTU-Cottbus/Viadrina).
Methodologie
In navolging van de succesvolle samenwerking op het “Corona-dossier” van vorig jaar, zijn de partners verheugd om het gezamenlijke onderzoeksinitiatief tussen ITEM en andere TEIN-leden voort te zetten. Het 2020-dossier heeft grondige inzichten geboden in soms verstrekkende en nefaste grenseffecten van beleid en wetgeving, in het bijzonder geaccentueerd door de crisis veroorzaakt door de COVID-19 pandemie.
Dit jaar behandelt de gezamenlijke studie voor het eerst een ’traditioneel’ stuk EU-wetgeving, zij het in een voorbereidende fase. Daarom vormen zowel het voorstel van de Commissie (oktober 2020) als het eerste ontwerpverslag van het Europees Parlement (april 2021) met mogelijke amendementen de juridische bronteksten voor deze analyse. Het vaststellen van minimumlonen – in principe een nationaal prerogatief – is een potentieel controversieel onderwerp en raakt de kern van sociaaleconomische ontwikkeling en de sociale rechten van burgers. Om de mogelijke (grensoverschrijdende) effecten van de wet te bekijken, moet men zich daarom eerst een beeld vormen van wat de tenuitvoerlegging van de richtlijn voor de betrokken lidstaten afzonderlijk zou betekenen. Zouden de minimumloonnormen, zoals voorgesteld door de Commissie of het Europees Parlement, (moeten) leiden tot wijzigingen in de nationale wetgeving? Deze lidstaten zijn België, Frankrijk, Duitsland, Nederland en Polen.[4]
Ten tweede onderzoeken we de rol van minimumlonen in de drie bovengenoemde grensoverschrijdende grensgebieden in het algemeen, inclusief een sectoraal perspectief. Op basis hiervan analyseren we wat het grensoverschrijdende effect van de richtlijn in die regio’s in het bijzonder zou zijn. Dit omvat vragen als hoeveel (veel) grensarbeiders en bedrijven/sectoren aan weerszijden van de grens zouden worden getroffen (sociaaleconomische/duurzame ontwikkeling en Europese integratie). Ten slotte sluiten we af met een evaluatie van het voorgestelde concept van adequaatheid, waarover de standpunten van de Commissie en het Parlement sterk uiteenlopen. De discussie zal dit onderwerp belichten in de context van het thema Euregionale cohesie, d.w.z. het idee om een gezamenlijke grensoverschrijdende economische en sociale ruimte te creëren.
Op basis van de ervaringen met de ITEM Grenseffectenrapportage van voorgaande jaren,[5] is vanaf het begin geanticipeerd op moeilijkheden bij het verzamelen van gegevens – met name op het lagere niveau of om specifieke grensoverschrijdende ‘stromen’ te benadrukken. De auteurs zullen de specifieke beperkingen van de gegevensverzameling per regio signaleren. Wanneer kwantitatieve gegevens ontbreken, worden gespreksgegevens uit ‘achtergrondgesprekken’ met belanghebbenden gebruikt om kwalitatieve indicatoren te testen. ITEM en haar TEIN-partners zijn overeengekomen om relevante informatie in hun respectieve regio’s te verzamelen. Dit is gebruikt om de analyse en het verhaal van het onderzoeksrapport te verfijnen.
Samenvatting van de thematische aanpak
Alle drie de onderzoeksthema’s van de ITEM Grenseffectenrapportage komen aan bod in dit dossier. In het kader van de thema’s Europese integratie en sociaaleconomische ontwikkeling worden de bestaande nationale wetgeving (of alternatieve manieren om lonen vast te stellen, bv. collectieve arbeidsovereenkomsten zoals in België) vergeleken met de door de richtlijn vastgestelde normen. Hierbij dienen zowel het voorstel van de Commissie als de mogelijke amendementen zoals opgenomen in het eerste ontwerpverslag van de commissie van het Europees Parlement (april 2021) als vergelijkingsnorm.[6] Bijvoorbeeld, komen de nationale wetgevingen overeen met de aangegeven drempel van adequaatheid van de richtlijn, die volgens de EP-rapporteurs zou vereisen dat het minimumloon zowel 50% van het bruto gemiddelde loon in een land als 60% van het bruto mediane loon bedraagt? De vergelijking met de meest recente nationale waarden voor mediane en gemiddelde brutolonen laat zien dat alleen Frankrijk consequent aan deze drempels heeft voldaan. Het minimumloon in alle andere onderzochte lidstaten is de afgelopen jaren niet eens in de buurt gekomen van de voorgestelde percentages.
In het kader van het thema Euregionale/grensoverschrijdende cohesie worden de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken samengevoegd, vergeleken en getoetst voor de drie (grensoverschrijdende) regio’s. Hierbij wordt nagegaan of er sprake is van grensoverschrijdende cohesie. Hier wordt geanalyseerd of de grensoverschrijdende interactie/relaties zullen afnemen als gevolg van de door de richtlijn veroorzaakte veranderingen. De grensoverschrijdende regio’s staan hier dus centraal. Zal de EU-richtlijn bovendien een effect hebben als maatregel tegen inkomensongelijkheid over de grens/in de Euregionale context? In hoeverre worden relevante administratieve gegevens (bijv. over het soort en de omvang van sociale en arbeidsvoorzieningsdiensten) al in Euregionaal/grensoverschrijdend verband verzameld?
Naast het bestuderen van de effecten van de grensoverschrijdende regio’s tussen België, Duitsland, Frankrijk, Nederland en Polen, is dit dossier een voortzetting van de samenwerking tussen ITEM en verschillende partners van het Transfrontier Euro-Institut Network (TEIN), een uniek netwerk bestaande uit universiteiten, onderzoeksinstellingen en opleidingscentra gewijd aan grensoverschrijdende samenwerking in Europa. Op deze manier draagt deze studie bij aan de vruchtbare samenwerking van regionale studies naar grenseffecten in de genoemde landen.
[1]
Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on adequate minimum wages in the European Union, COM(2020) 682 final, Brussels, 28.10.2020. The Strategic Agenda for 2019-2024, agreed at the European Council in June 2019, called on the implementation of the Pillar at EU and national level.
[2]
Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on ‘EU Border Regions: Living labs of European integration’, COM(2021) 393 final, Brussels, 14.7.2021. ‘Cross- border regions need tailor-made solutions and policies that can maximise their potential, remove existing barriers and boost their economic recovery and resilience.’ (COM(2021) 393 at 5).
[3]
Ibid. at 9.
[4]
So far (September 2021), 13 MS Parliaments have submitted a contribution or a reasoned opinion. Among them were none of the countries under review. However, several MS, such as SE, expressed fundamental concerns about the compatibility with the subsidiarity principle. Wage formation is an exclusively national matter. See Procedure File: 2020/0310(COD) | Legislative Observatory | European Parliament (europa.eu).
[5]
J. van der Valk, ‘Dossier 5: Cross-border monitoring-a real challenge’, ITEM Cross-Border Impact Assessment 2019: https://itemcrossborderportal.maastrichtuniversity.nl/link/id/U8rHnsyQU5BsF9bj.
[6]
The EMPL Committee was due to send its report to the General Assembly for first reading in November 2021, after the Committee vote on almost 900 amendments was scheduled for October.
