Bepaalde zaken die aan ITEM worden voorgelegd, kunnen niet worden opgelost door creatieve juridische interpretatie, onze contacten met de relevante overheidsinstanties of andere vormen van samenwerking. Hoewel altijd alles in het werk zal worden gesteld om de kwestie in der minne op te lossen, kan dit in bepaalde gevallen niet voldoende zijn.
Wanneer de kwesties waar het om gaat van bijzonder fundamenteel belang worden geacht, een grote groep mensen kunnen treffen en betrekking hebben op grensoverschrijdende samenwerking en/of mobiliteit, zal ITEM waar nodig bijstand verlenen aan individuen die een juridische procedure willen starten.
Het overkoepelende doel van deze testcases is om zowel te streven naar een oplossing van het individuele probleem als naar een blijvende verandering in het juridische kader dat soortgelijke gevallen regelt.
Dit is de beschrijving en voortgang van onze DigiD testcases.
Erzieher – Kinderopvangmedewerkers – Testcase
De beroepskrachten in deze testcase waren gediplomeerde kinderverzorgsters in Nederland die toegang wilden krijgen tot de Noordrijn-Westfaalse arbeidsmarkt om te werken als Erzieher/in. Hun aanvraag voor erkenning werd echter afgewezen. De belangrijkste reden hiervoor was het bestaan van aanzienlijke verschillen in onderwijs en opleiding tussen de Nederlandse en Duitse kinderopvangmedewerkers, wat resulteerde in uitgebreide compensatiemaatregelen. Omdat de opgelegde compensatiemaatregelen de grensoverschrijdende mobiliteit zouden kunnen belemmeren, startten verschillende partijen, waaronder ITEM en de Service Grensoverschrijdende Arbeidsbemiddeling (SGA), een klachtenprocedure. In deze procedure werd de vraag gesteld waarom de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang niet beschikbaar werd gesteld voor de Nederlandse werknemers in de kinderopvang als oplossing om de verschillen in onderwijs en opleiding tussen Nederland en Duitsland op te vangen. Het laatste bericht dat in deze zaak werd ontvangen bevestigde dat de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang beschikbaar werd gesteld voor personen die als medewerker in de kinderopvang willen werken in Noordrijn-Westfalen (d.w.z. toegang tot een deel van het beroep Erzieher/in). In dit geval betekent de toepassing van dit principe dat elke persoon die in Nederland volledig gekwalificeerd is om in de kinderopvang te werken, enkel in de kinderopvang in Noordrijn-Westfalen als Erzieher/in kan werken. Desalniettemin moeten beroepsbeoefenaren, voordat gedeeltelijke toegang kan worden verleend, een bewijs van hun taalvaardigheid overleggen om daadwerkelijk toegang tot het beroep te krijgen.
Volledige analyse
Grensoverschrijdend werk kan een oplossing bieden in situaties waarin de ene lidstaat te maken heeft met een tekort aan vakmensen op de arbeidsmarkt, terwijl er in een andere lidstaat een overvloed is. Een recent voorbeeld hiervan is het geval van Nederlandse werknemers in de kinderopvang die in Duitsland willen werken. In de afgelopen jaren werd Noordrijn-Westfalen geconfronteerd met tekorten aan personen die in de kinderopvang werken (bekend als Erzieher/innen).[1] Deze toename van de Duitse vraag ging gepaard met een afname van het aantal banen in de kinderopvang in Nederland. Een voorgestelde oplossing was de grensoverschrijdende tewerkstelling van Nederlandse werknemers in de kinderopvang in Duitsland. De erkenning van kwalificaties is echter een obstakel gebleken voor de grensoverschrijdende mobiliteit van deze professionals.
Vraagstuk
In dit specifieke geval wilden de beroepskrachten, die in Nederland gediplomeerde kinderverzorgsters waren, toegang krijgen tot de Noordrijn-Westfaalse arbeidsmarkt om als Erzieher/in te werken. Hun aanvraag voor erkenning werd echter afgewezen. De belangrijkste reden hiervoor was het bestaan van aanzienlijke verschillen in onderwijs en opleiding tussen de Nederlandse en Duitse werknemers in de kinderopvang.
Wetgeving
De procedure voor de erkenning van kwalificaties is vastgelegd in de Richtlijn beroepskwalificaties[2]. Het basisprincipe van deze richtlijn is dat een persoon die volledig gekwalificeerd is voor de uitoefening van een beroep in de thuisstaat, ook geacht wordt de vereiste kwalificaties te hebben om in een andere lidstaat in dat beroep te werken. Dit is het beginsel van wederzijdse erkenning dat aan de richtlijn ten grondslag ligt. Erkenning is echter niet verplicht in gevallen waarin er wezenlijke verschillen bestaan tussen de ontvangen opleiding in de lidstaat van oorsprong en de vereiste opleiding in de ontvangende lidstaat. In die gevallen mag de ontvangende lidstaat het verzoek van een persoon om erkenning van zijn beroepskwalificaties afhankelijk stellen van de voltooiing van zogenaamde compenserende maatregelen.
In het onderhavige geval werd vastgesteld dat de aard van de werkzaamheden van de Nederlandse kinderverzorgster en de Duitse Erzieher/in wezenlijk verschillend waren. Terwijl de Nederlandse kinderverzorgers gekwalificeerd waren om te werken met de leeftijdscategorieën van 0 tot 13 jaar, bestreek het Duitse equivalent een breder scala aan activiteiten met betrekking tot de leeftijdscategorieën van 0 tot 27 jaar, waardoor ook andere werkterreinen dan kinderverzorging (bijvoorbeeld maatschappelijk werk) werden bestreken. Deze verschillen in de aard van de activiteiten werden als “substantieel” beschouwd, zodat toegang tot de Noordrijn-Westfaalse arbeidsmarkt alleen kon worden verleend als de compensatiemaatregelen werden voltooid. Toch was er een overlappingsgebied: de activiteiten van de Duitse Erzieher/innen en de Nederlandse kinderverzorgsters overlapten elkaar op het gebied van kinderopvang.
Ondanks deze overlapping werden compensatiemaatregelen opgelegd. De Nederlandse kinderverzorgsters kregen met name de mogelijkheid om een aanpassingsstage te doorlopen of een proeve van bekwaamheid af te leggen. Beide opties betekenden een aanzienlijke vertraging, aangezien het proces om de maatregelen te voltooien 1,5 tot 2 jaar in beslag kon nemen. De aanpassingsstage bestond uit een jaar werken in combinatie met een onderwijs- en opleidingsprogramma aan een Berufskolleg. De proeve van bekwaamheid hield in dat de Nederlandse werknemers in de kinderopvang een 16 weken durende Praxisstelle zouden moeten volgen, gevolgd door een praktijkexamen en een mondeling examen. In beide gevallen moesten de compenserende maatregelen betrekking hebben op een van de gebieden van het beroep van Erzieher/in waarvoor zij nog niet gekwalificeerd waren (d.w.z. een ander gebied dan kinderopvang).
Klachtenprocedure
Aangezien de opgelegde compensatiemaatregelen de grensoverschrijdende mobiliteit konden belemmeren, startten verschillende partijen, waaronder ITEM en de Service Grensoverschrijdende Arbeidsbemiddeling (SGA), een klachtenprocedure. In deze procedure werd de vraag gesteld waarom de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang niet beschikbaar werd gesteld voor de Nederlandse werknemers in de kinderopvang als oplossing om de verschillen in onderwijs en opleiding tussen Nederland en Duitsland op te vangen.
Gedeeltelijke toegang
In sommige situaties verschilt de reikwijdte van de activiteiten die onder een beroep vallen aanzienlijk tussen de lidstaten. Dit kan het moeilijk maken voor beroepsbeoefenaren die zich in andere lidstaten willen vestigen. In gevallen waarin de volledige uitoefening van het beroep in een andere lidstaat zodanig verschilt dat een volledig onderwijs- en opleidingsprogramma nodig is om tekortkomingen te compenseren, is het voor een lidstaat mogelijk om gedeeltelijke toegang te verlenen.[3] Het beginsel van gedeeltelijke toegang biedt een beroepsbeoefenaar de mogelijkheid om slechts een deel van een bepaald beroep in een andere lidstaat uit te oefenen. Het is gunstig voor beroepsbeoefenaren, zoals de Nederlandse werknemers in de kinderopvang, die een echte economische activiteit uitoefenen in hun lidstaat van oorsprong, die op zichzelf niet bestaat in de lidstaat waar ze willen werken.
Gedeeltelijke toegang wordt van geval tot geval verleend en als aan de volgende criteria wordt voldaan: (1) de persoon is volledig gekwalificeerd om in zijn land van oorsprong het beroep uit te oefenen waarvoor hij gedeeltelijke toegang wenst, (2) de verschillen tussen de beroepsactiviteit in de lidstaat van oorsprong en de ontvangende lidstaat zijn zo groot dat een volledig onderwijs- en opleidingsprogramma in de ontvangende lidstaat vereist is om toegang te hebben tot het volledige gereglementeerde beroep in de ontvangende lidstaat, en (3) de beroepsactiviteit kan worden gescheiden van andere activiteiten die onder het gereglementeerde beroep in de ontvangende lidstaat vallen.
Terwijl in het onderhavige geval aan het eerste en derde criterium is voldaan, vormt het tweede criterium een belemmering voor de toepassing van gedeeltelijke toegang. In de onderhavige situatie bevonden de beroepsbeoefenaren zich in een grijs gebied waar compenserende maatregelen onevenredig waren, terwijl volledige erkenning ook niet mogelijk was. Om het EU-recht in dit geval optimaal te laten functioneren, moest het tweede criterium uit het artikel over gedeeltelijke toegang in de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties buiten toepassing worden gelaten. In het onderhavige geval lijkt aan de kant van Noordrijn-Westfalen te zijn besloten om het beperkende criterium dat een volledig onderwijs- en opleidingsprogramma moet worden opgelegd (in plaats van compenserende maatregelen), niet toe te passen. Een dergelijke beslissing maakt de toepassing van gedeeltelijke toegang mogelijk voor beroepsbeoefenaren die een deel van het beroep Erzieher/in willen uitoefenen en komt dus de grensoverschrijdende mobiliteit ten goede.
Resultaat procedure
Het laatste bericht dat in deze zaak werd ontvangen, bevestigde dat de mogelijkheid van gedeeltelijke toegang beschikbaar werd gemaakt voor personen die als kinderverzorger in Noordrijn-Westfalen willen werken (d.w.z. toegang tot een deel van het beroep Erzieher/in). In dit geval betekent de toepassing van dit principe dat elke persoon die in Nederland volledig gekwalificeerd is om in de kinderopvang te werken, enkel in de kinderopvang in Noordrijn-Westfalen als Erzieher/in kan werken. Desalniettemin moeten beroepsbeoefenaren, voordat gedeeltelijke toegang kan worden verleend, een bewijs van hun taalvaardigheid overleggen om daadwerkelijk toegang tot het beroep te krijgen.
Opmerkingen
[1]See WDR, ‘GEW: in NRW fehlen 15.000 Kita-Fachkräfte’.
[2]Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications, [2005] OJ L 255/22 as amended by Directive 2013/55/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 amending Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications and Regulation (EU) No 1024/2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System (‘the IMI Regulation’), [2013] OJ L 354/132.
[3] Article 4(f) Professional Qualifications Directive.