Test Case: DigiD

Bepaalde zaken die aan ITEM worden voorgelegd, kunnen niet worden opgelost door creatieve juridische interpretatie, onze contacten met de relevante overheidsinstanties of andere vormen van samenwerking. Hoewel altijd alles in het werk zal worden gesteld om de kwestie in der minne op te lossen, kan dit in bepaalde gevallen niet voldoende zijn.

Wanneer de kwesties waar het om gaat van bijzonder fundamenteel belang worden geacht, een grote groep mensen kunnen treffen en betrekking hebben op grensoverschrijdende samenwerking en/of mobiliteit, zal ITEM waar nodig bijstand verlenen aan individuen die een juridische procedure willen starten.

Het overkoepelende doel van deze testcases is om zowel te streven naar een oplossing van het individuele probleem als naar een blijvende verandering in het juridische kader dat soortgelijke gevallen regelt.

Dit is de beschrijving en voortgang van onze DigiD testcases.

Een digitale identiteit of ‘DigiD’

is een noodzaak als je in Nederland werkt of woont. Met de DigiD kan iemand eenvoudig communiceren met verschillende Nederlandse overheidsinstellingen en (digitale) diensten ontvangen. Met de DigiD kan men bijvoorbeeld online kinderbijslag aanvragen en afspraken maken bij een gemeente. Daarnaast biedt het met één druk op de knop toegang tot veel informatiebronnen, zoals een overzicht van iemands pensioenaanspraken. Om een DigiD aan te vragen moet je wel aan een van de volgende voorwaarden voldoen:

• In Nederland wonen, of
• De Nederlandse nationaliteit hebben

Dit betekent dat mensen die in Nederland werken maar buiten Nederland wonen, zoals grensarbeiders, geen toegang hebben tot deze dienst, waardoor het aanvragen van informatie en het aanvragen van bepaalde overheidsdiensten moeilijker wordt. Dit lijkt een onnodige belemmering voor deze grensarbeiders en deze uitsluiting komt neer op discriminatie op grond van nationaliteit. Immers, als een Nederlander in België woont maar in Nederland werkt, heeft hij of zij de mogelijkheid om een DigiD aan te vragen. Een Belg in precies dezelfde situatie is niet zo fortuinlijk.

Omdat herhaalde contacten tussen ITEM en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (brieven, vergaderingen, Eurolab) geen positief resultaat hebben opgeleverd, is de zaak voor de rechtbank Den Haag gebracht. Deze oordeelde in juni dat het ministerie grensarbeiders geen toegang tot DigiD hoeft te verlenen. Na hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) oordeelde de ABRvS dat toegang tot DigiD een sociaal voordeel is en volgens het EU-recht ook open moet staan voor buitenlandse grensarbeiders in Nederland. Meer details over de uitspraken vindt u hieronder.

Samenvatting

Een persoon met de Belgische nationaliteit werkt voor een bedrijf in Nederland. Zij heeft in Nederland een DigiD code aangevraagd. De DigiD is nodig om in te loggen op veel openbare websites en een groot aantal websites van andere organisaties die in Nederland actief zijn. Zonder DigiD-code is het bijvoorbeeld niet mogelijk om online je pensioenopbouwstatus te bekijken, toegang te krijgen tot de inbox op Mijnoverheid.nl, een persoonlijke website over overheidszaken, of inkomensafhankelijke fiscale tegemoetkomingen, Toeslagen genaamd, aan te vragen.

Haar DigiD aanvraag werd echter afgewezen, omdat een DigiD code op grond van de Regeling voorzieningen GDI alleen wordt verstrekt aan een persoon met de Nederlandse nationaliteit of een ingezetene van Nederland.[1] Tegen deze beslissing is bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld. Hieronder volgt een samenvatting van de procedure bij de rechtbank Den Haag tegen de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die bevoegd is om op dergelijke verzoeken te beslissen.

Europees recht verplicht lidstaten om alle burgers van andere lidstaten dezelfde sociale voordelen toe te kennen. [2] Het Europees Hof van Justitie interpreteert sociale voordelen als “alle […] voordelen waarmee de migrerende werknemer de mogelijkheid wordt gegarandeerd om zijn levens- en arbeidsomstandigheden te verbeteren en zijn sociale promotie te bevorderen”. [3] Voorbeelden zijn studiefinanciering en kortingskaarten voor vervoer.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft aan dat sociale voordelen ook zonder DigiD-code kunnen worden verkregen, bijvoorbeeld via een schriftelijke procedure. Het ontvangen van een DigiD is volgens de minister op zichzelf geen sociaal voordeel als bedoeld in de Europese verordening en hoeft dus niet gelijkelijk te worden toegekend aan degenen die buiten Nederland wonen. Tot slot uit de minister haar zorgen over de betrouwbaarheid van de identiteitsauthenticatie. Zij is van mening dat de huidige regeling gerechtvaardigd kan worden op grond van de fraudegevoeligheid, ook al is deze in strijd met het Europese recht. Mensen die buiten Nederland wonen moeten een Nederlands identiteitsbewijs laten zien om een DigiD activeringscode te ontvangen. De minister stelt dat de medewerkers die de codes verstrekken alleen de echtheid van Nederlandse documenten kunnen controleren.

De aanvrager is het daar niet mee eens. Zij is van mening dat de Regeling GDI-bepalingen niet mag worden toegepast omdat deze in strijd is met het EU-recht en een inbreuk vormt op het vrije verkeer van werknemers. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) staat niet toe onderscheid te maken tussen werknemers uit verschillende lidstaten. [4] Verzoekster meent dat zij wordt gediscrimineerd op grond van haar Belgische nationaliteit, aangezien Nederlanders die in België wonen geen problemen ondervinden bij het aanvragen van een DigiD-code. Daarnaast is het standpunt van de minister dat (het gebruik van) een DigiD-code niet noodzakelijk is om sociale voordelen te genieten onjuist. Het bezit van een DigiD-code is nuttig en een duidelijk administratief voordeel. Het digitaal kunnen aanleveren en opvragen van relevante informatie is met name nuttig voor grensarbeiders, omdat het omslachtige procedures en fysieke aanwezigheid voorkomt en wachten op post overbodig maakt. Om deze redenen is DigiD wel degelijk een sociaal voordeel, en dient er dus geen onderscheid te worden gemaakt naar nationaliteit. Tot slot voert verzoekster aan dat de werknemers die de codes verstrekken wel degelijk de echtheid van de identiteitskaarten van EU-burgers kunnen controleren, aangezien deze kaarten op EU-niveau zijn geharmoniseerd. Bovendien vindt de inschrijving van vreemdelingen in de Basisregistratie Personen (BRP), waarbij de identiteit van de aanvrager wordt gecontroleerd, op dezelfde locatie plaats. Appellante voert aan dat de motivering onvoldoende is.

Rechtbank

De rechtbank heeft zich gebogen over de vraag of de mogelijkheid om een DigiD-code te gebruiken op zichzelf kan worden aangemerkt als een maatschappelijk voordeel. De rechtbank merkt op dat een DigiD-code een niet-verplicht inlogmiddel is dat toegang geeft tot overheidsdiensten die ook zonder DigiD toegankelijk zijn. Uit de toekenning van een DigiD-code vloeien geen verdere rechten voort, noch is het een noodzakelijke voorwaarde om aanspraak te kunnen maken op bepaalde rechten. Daarnaast oordeelde de Rechtbank dat de weigering om een DigiD code toe te kennen geen belemmering vormt voor het vrije verkeer van werknemers, noch dat de eventuele vermindering van de administratieve lasten voldoende is om de DigiD code zelf aan te merken als een verbetering van de leefomstandigheden en sociale positie van werknemers. De Rechtbank heeft dit niet verder onderbouwd of geïllustreerd en is ook niet ingegaan op de praktische bezwaren van de andere opties die theoretisch mogelijk zijn. Het Hof ging niet in op de haalbaarheid van het controleren van buitenlandse identiteitskaarten, aangezien het had geoordeeld dat het vrije verkeer van werknemers niet was aangetast. Het Hof verklaarde het beroep ongegrond.

De aanvrager heeft na de uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De hoorzittingen vonden plaats op 28 februari 2019 en 1 oktober 2019. Zoals verwacht kwam de uitspraak later dan binnen de normale termijn van 6 weken. Op 24 december 2019 heeft de ABRvS uitspraak gedaan in de zaak.

De ABRvS is van mening dat de mogelijkheid voor buitenlandse belastingplichtigen om een account aan te maken op de website van de Belastingdienst met een gebruikersnaam en wachtwoord niet gelijk is aan de DigiD, omdat een dergelijk account niet de mogelijkheid biedt om een voorlopige aanslag aan te vragen of persoonsgegevens te wijzigen en daardoor beperkter is in functionaliteiten binnen de Belastingdienst. Bovendien biedt DigiD, in tegenstelling tot een rekening, meer voordelen naast de Belastingdienst, zoals de mogelijkheid om in te loggen bij andere instellingen zoals pensioenuitvoerders. De ABRvS concludeert daarom dat er sprake is van een gerechtvaardigd procesbelang van verzoeker.

Op de vraag of een DigiD kan worden aangemerkt als een sociaal voordeel, is de ABRvS van mening dat het hebben van toegang tot een DigiD wel onder de reikwijdte van de definitie van sociaal voordeel van artikel 7, tweede lid, van Verordening 492/2011 valt. Het Europese Hof van Justitie heeft een vrij ruime uitleg van ‘sociaal voordeel’, waaronder ook communicatiemiddelen vallen. Het is zeer aannemelijk dat het niet kunnen beschikken over een DigiD administratieve lasten met zich meebrengt en dus niet leidt tot een verbetering van de levensomstandigheden. Het is de ABRvS opgevallen dat het hebben van toegang tot een DigiD in veel gevallen een voorwaarde is geworden voor toegang tot en effectief gebruik van bepaalde diensten. Hierdoor is er zo’n nauwe band ontstaan tussen DigiD en de onderliggende maatschappelijke baat dat het middel waarmee toegang wordt verkregen zelf als maatschappelijke baat moet worden beschouwd.

Verder is de ABRvS van mening dat er geen sprake is van directe discriminatie op grond van nationaliteit, omdat vreemdelingen die wel in Nederland wonen toegang krijgen tot DigiD. De combinatie van een niet-Nederlandse nationaliteit en wonen in het buitenland is bepalend voor de toegang tot DigiD. Er is dus sprake van indirecte discriminatie van niet-Nederlanders die niet in Nederland wonen, maar wel in Nederland werken, zoals in het geval van verzoeker. De rechtvaardigingsgronden van deze indirecte discriminatie zijn door de minister onvoldoende onderbouwd en daarom ongegrond.

Uitvoering uitspraak: realisatie DigiD voor grensarbeiders

Op 24 december heeft de ABRvS zich uitgesproken voor een DigiD voor niet-Nederlanders die in Nederland werken. Nu moet het Ministerie van Binnenlandse Zaken, die de politieke verantwoordelijkheid heeft, deze uitspraak uitvoeren. Onder deze paragraaf zullen we de voortgang monitoren.

AO belasting- en sociale zekerheidspositie van grensarbeiders, 5 maart

Tijdens de commissievergadering van Financiën over de sociale zekerheid en fiscale positie van grensarbeiders geeft minister Knops aan dat: “DigiD nog niet gebruikt kan worden in andere lidstaten omdat DigiD nog niet is aangemeld. De verwachting is dat DigiD in augustus 2020 kan worden aangemeld. Na aanmelding moet DigiD ook kunnen aansluiten op de infrastructuur. De verwachting is dat DigiD vanaf de eerste helft van volgend jaar geleidelijk substantieel en hoog – dat is het niveau waarop we willen werken – gebruikt kan worden om in te loggen in andere lidstaten.”

Lees het rapport hier (in het Nederlands).

• ‘AO GROS’ 11 maart

Tijdens de commissievergadering van Binnenlandse Zaken voor Grensoverschrijdende Samenwerking op 11 maart 2020 vroeg Kamerlid Middendorp naar de uitvoering van het arrest. In zijn antwoord geeft minister Knops aan: “De moeilijkheid zit hem in het feit dat als zij niet de Nederlandse nationaliteit hebben, zij geen document hebben dat door de Nederlandse overheid is afgegeven en te controleren is en dus geen betrouwbaar adres in Nederland hebben. In dat geval is het praktisch moeilijk om een betrouwbaar document af te geven en hun identiteit vast te stellen. Naar aanleiding van deze uitspraak van de Raad van State onderzoek ik op dit moment of we deze buitenlandse grensarbeiders kunnen voorzien van een DigiD via het DigiD-buitenlandloket. Dit loketproces is nu om veiligheidsredenen beperkt tot Nederlanders. Maar wellicht is het ook mogelijk om andere burgers van de Unie via het loket van een DigiD te voorzien. Ik hoop u hierover binnenkort te informeren.”

Lees het verslag van de bijeenkomst hier (In het Nederlands).

• VAO GROS 3 juni

Aan de uitspraak zal worden voldaan door de kring van rechthebbenden uit te breiden en daartoe zullen zaken technisch en juridisch worden geregeld. Naar verwachting zullen buitenlandse grensarbeiders pas in het najaar daadwerkelijk DigiD kunnen aanvragen, afgezien van wat mogelijke vertraging aan de kant van Corona. De technische infrastructuur voor eHerkenning wordt ook eind 2020 verwacht, zodat het ook daadwerkelijk gebruikt kan worden door ondernemers in andere Europese landen. Lees het verslag van de bijeenkomst hier (In het Nederlands).

• Kamerbrief 2 juli

In een brief aan de Tweede Kamer heeft minister Knops de Kamerleden geïnformeerd over de voortgang met betrekking tot het verstrekken van een DigiD aan buitenlandse grensarbeiders. De EU-burgers die niet in Nederland wonen, maar wel een band met Nederland hebben en ingeschreven staan in de Registratie Niet Ingezetenen, kunnen een DigiD aanvragen. Zij kunnen dit digitaal doen via de bestaande procedure voor het aanvragen van een DigiD in het buitenland, die tot nu toe alleen beschikbaar is voor Nederlanders. De EU-burgers kunnen vervolgens hun DigiD activeren met de speciale code die zij van het DigiD-buitenlandloket hebben ontvangen. Om dit mogelijk te maken zal de minister een wettelijke basis creëren en de wijzigingen technisch en procesmatig doorvoeren. Naar verwachting zal dit in oktober 2020 zijn afgerond, waarna deze EU-burgers een DigiD kunnen aanvragen en ontvangen.

Lees de brief aan het parlement hier (In het Nederlands).