Grenseffectenrapportage 2020
Dossier 5: De grensoverschrijdende effecten van het voorgestelde Duitse “basispensioen” (Grundrente)
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
Dossier 5: De grensoverschrijdende effecten van het voorgestelde Duitse “basispensioen” (Grundrente)
Dossier 5: The cross-border effects of the proposed German “basic pension” (Grundrente)
Samenvatting
Dr. Bastiaan Didden
Pim Mertens
Inleiding
Internationale, Europese en Nederlandse wetgevers buigen zich momenteel over het thema van een fatsoenlijke oudedagsvoorziening. Dit is ook het geval in Duitsland, waar de afgelopen jaren verschillende maatregelen zijn genomen om de oudedagsvoorziening te versterken. De meest recente maatregel die in dit verband kan worden genoemd, is het wetsvoorstel dat in juli 2020 door het Duitse parlement is aangenomen en dat de Grundrente per 1 januari 2021 mogelijk maakt.[1] De Grundrente kan worden gezien als een aanvulling op de Duitse wettelijke pensioenuitkering (onderdeel van de Rentenversicherung). De hoogte van de Duitse wettelijke pensioenuitkering is gebaseerd op de verzekerde periode (premiejaren) en de door een werknemer betaalde premies, die mede afhankelijk zijn van de hoogte van het salaris.[2] Dit systeem kan ertoe leiden dat werknemers met een lang arbeidsverleden maar een laag arbeidsinkomen een lage wettelijke pensioenuitkering ontvangen.[3] Met de Grundrente, dat een van de speerpunten was van het regeerakkoord van 2018, wil de Duitse regering een stärkere Anerkennung der Lebensleistung bereiken, vrij vertaald een betere erkenning van arbeidsprestaties.[4]
Structuur van het dossier: Europese integratie is de sleutel
Dit dossier vormt een ex ante evaluatie van de Grundrente. Hierbij is specifiek rekening gehouden met zowel de voorwaarden in het algemeen als de grensoverschrijdende aspecten. De Europese integratie staat hierbij centraal, wat betekent dat is onderzocht in hoeverre bij het opstellen van het wetsvoorstel rekening is gehouden met de grensoverschrijdende gevolgen van de Grundrente. Op basis van een eerste beoordeling van de voorwaarden om voor de Grundrente in aanmerking te komen, werd onderzocht wat de Grundrente mogelijk zou kunnen betekenen voor de sociaaleconomische ontwikkeling en cohesie in de grensregio. In dit dossier is de grensregio vrij breed en gaat het om voormalige grensarbeiders die in Nederland of België wonen en in Duitsland hebben gewerkt.
De Grundrente in een notendop
De Grundrente en haar voorwaarden zijn geïmplementeerd in het Sechsten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VI) door middel van het Grundrentengesetz. Dit benadrukt het feit dat de Grundrente geen aparte uitkering is, maar een aanvulling op de Rentenversicherung, aangezien de eerder genoemde SGB VI ook de Rentenversicherung regelt.[5] Een van de belangrijkste voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op de Grundrente is de eis van een langdurige verzekering. Dit betekent dat er in Duitsland ten minste 33 jaar aan Grundrentenzeiten is voldaan. Om in aanmerking te komen voor de volledige Zuschlag moet aan 35 jaar Grundrentenzeiten zijn voldaan. Naast de noodzakelijke duur van de verzekerde periode is het doel van de Grundrentenzeiten ook gekoppeld aan zowel het verdiende als het huidige inkomen. Om recht te hebben op de Grundrente moet de waarde van de Entgeltpunkte minimaal 30% en maximaal 80% van het gemiddelde bruto inkomen zijn.[6] Bij de definitieve uitbetaling van de Grundrente wordt ook gekeken of er nog andere inkomsten zijn, die kunnen leiden tot een aftrek op het ontvangen bedrag aan Grundrente. Het gaat het bestek van deze samenvatting te buiten om dieper in te gaan op het berekeningssysteem van de Grundrente, al is het wel het vermelden waard dat de Grundrente, afhankelijk van de situatie, kan leiden tot een inkomensstijging van meer dan 400 euro per maand.
Europese integratie: rekening houden met grenzen?
De Grundrente is dus bedoeld voor langdurig verzekerden – vooral vrouwen – die door een laag gemiddeld arbeidsinkomen een lage wettelijke pensioenuitkering ontvangen.[7] Een grensarbeider moet dus ook aan de hierboven kort geschetste voorwaarden voldoen. Vanuit Europeesrechtelijk oogpunt zijn hier geen specifieke details aan te wijzen. Dit geldt ook voor de vraag of de Grundrente ook over de grens kan worden ontvangen. In een relatief vroeg stadium van het wetgevingsproces is in een studie van het Fachbereich Europa van het Duitse parlement onderzocht of de Grundrente exporteerbaar is. Op basis van de aspecten van de Grundrente geeft de studie aan dat vanwege de Beitragsunabhängigkeit (niet afhankelijk zijn van premies), de Grundrente, evenals de Duitse wettelijke pensioenuitkering, binnen de materiële werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 883/2004 valt.[8] De Grundrente kan daarom over de grens worden ontvangen. De definitieve toelichting bij het wetsvoorstel gaat hier echter niet expliciet op in.
Bij het ontvangen van de Grundrente speelt ook de toepassing van een belastingverdrag een rol. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt geen aandacht besteed aan verdragstoepassing, ondanks dat het aannemelijk is dat de Grundrente dezelfde behandeling krijgt als de Duitse wettelijke pensioenuitkering. Voor de toepassing van het belastingverdrag tussen Duitsland en Nederland betekent dit dat de woonstaat op grond van artikel 17 lid 1 fiscale rechtsmacht heeft. Voor het belastingverdrag tussen Duitsland en België heeft de bronstaat jurisdictie op basis van artikel 19(3).
Het aantal grensarbeiders dat Grundrente ontvangt, is moeilijk in te schatten. Of en in welke mate een grensarbeider Grundrente zal ontvangen, hangt uiteraard af van de vraag of aan de voorwaarden van de Grundrente is voldaan, terwijl het uiteindelijk in Grundrente uitgekeerde bedrag ook afhangt van het inkomen van de voormalige grensarbeider. Hiervoor zijn zeer gedetailleerde statistieken nodig, die nog niet beschikbaar zijn. Toch kan een eerste schatting worden gemaakt op basis van de schattingen van de Duitse overheid in het Grundrentengesetz[9], de Grensgegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)[10], en de Rentenatlas van de Deutsche Rentenversicherung (DRV) voor 2019[11].
Voor de voormalige grensarbeider is het van belang dat zijn inkomen ook bekend is bij de DRV, die optreedt als beheerder van de Grundrente.[12] De vraag die kan worden gesteld met betrekking tot de administratieve lasten is of de voormalige grensarbeider hiertoe actie moet ondernemen en de DRV proactief moet informeren. Een informatieve website van de DRV over Grundrente lijkt erop te wijzen dat de DRV in dit verband als eerste actie zal ondernemen.[13]
Draagt Grundrente bij aan de sociaaleconomische ontwikkeling in de grensregio?
In het besluit van de Duitse regering van november 2019 waarmee het wetgevingsproces in gang werd gezet, werd gesteld dat de bestrijding van Altersarmut een belangrijke hoofddoelstelling van de Grundrente zou moeten zijn.[14] In het wetsvoorstel dat in juli 2020 werd aangenomen, is deze doelstelling niet meer expliciet opgenomen en staat dat het hoofddoel van de Grundrente is ‘(…) das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung und den Sozialstaatsgedanken bei einer Zielgruppe zu stärken‘ (vrij vertaald: 15] Met de accentverschuiving in de doelstelling en de strenge voorwaarden van de Grundrente is de eerste verwachting dat de Grundrente geen significante bijdrage zal kunnen leveren aan het inkomen van de voormalige grensarbeider en dus ook niet aan de sociaaleconomische ontwikkeling in het grensgebied. Om dit grensoverschrijdende effect goed te kunnen analyseren, moet een ex-postevaluatie door middel van monitoring plaatsvinden.
