Grenseffectenrapportage 2020
Dossier 4: De (on)mogelijkheid van grensoverschrijdende opleidingsbudgetten om langdurige werkloosheid aan te pakken?
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Duits.
Samenvatting
Pieter van Goinga
Dr. Nina Büttgen
Probleemstelling
Dit dossier beoordeelt het effect van Europese en Nederlandse wetgeving en beleid met betrekking tot het gebruik van scholing voor grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling in de Nederlands-Duitse grensregio. Het richt zich op de rol van SGA’s (Servicepunt Grensoverschrijdende Arbeidsbemiddeling), die gevestigd zijn in de Nederlands-Duitse grensregio (in Zuid-Limburg). Dit dossier verschilt daarom enigszins van andere grensoverschrijdende effectbeoordelingen. Het evalueert het effect van de wetgeving in de context van het “SGA-beleid” en “zijn” vraag naar de uitvoering van “activeringsmaatregelen in natura” (opleiding) in een grensoverschrijdende omgeving. Dienovereenkomstig analyseert het de aanwezigheid van factoren die de grensoverschrijdende toegang tot scholing voor werkzoekenden in een Euregio kunnen belemmeren. De analyse is gestructureerd op basis van drie gemeenschappelijke thema’s.
Het ‘SGA-beleid
Het promoten van service desks voor grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling
Het creëren van een Euregionale arbeidsmarkt is een centrale doelstelling in de langetermijnstrategie van de Euregio Maas-Rijn.[1] Lokale, regionale en supraregionale overheden en partners hebben er veel belang bij om hun geografische ligging aan de grens niet als een beperking te zien, maar als een kans om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen. Sinds 2016 ondersteunt de samenwerking binnen de SGA-setting een betere matchmaking aan beide kanten van de grens. In de Euregio Maas-Rijn zijn momenteel twee grensoverschrijdende arbeidsbemiddelingsdiensten operationeel – “SGA Kerkrade-Herzogenrath” sinds 2016 en “SGA Maastricht” sinds 2018.[2] De SGA-aanpak heeft gezorgd voor een samenwerkingskader tussen alle relevante partners uit de Euregio en de subregio’s – namelijk de gemeenten, de werkgeversloketten, het Nederlandse UWV, de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB), de Duitse Agentur für Arbeit en Jobcenter, evenals de kennispartners van EURES en de Grensoverschrijdende Informatiepunten (Grensinfopunten / GIP).
Het uitgangspunt van dit SGA-beleid is dat een transparante, Euregionale arbeidsmarkt leidt tot een internationaal aantrekkelijk vestigingsklimaat en sociaaleconomische voordelen. De praktijk laat zien dat een belangrijke eerste stap is dat een goede grensoverschrijdende informatie- en adviesstructuur helpt bij het verminderen van de barrières die grenzen opwerpen. Naast de Grensoverschrijdende Informatiepunten (GrensInfoPunten / GIP’s) vormen de SGA’s dus een logische volgende stap, omdat ze helpen bij het toewijzen en matchen van vraag en aanbod van arbeid in een regionale, grensoverschrijdende setting.[3] Het is dan ook niet verwonderlijk dat er plannen zijn om de structurele samenwerking tussen de Openbare Diensten voor Arbeidsvoorziening (ODA’s) in de (grensoverschrijdende) regio’s langs de Nederlandse en Noordrijn-Westfaalse grens op die manier verder te versterken en te verdiepen.[4] Bovendien is dit beleid in lijn met de gemeenschappelijke Europese doelstelling van een hoog niveau van hoogwaardige werkgelegenheid.[5]
Belemmeringen voor grensoverschrijdende opleidingsmaatregelen
Om de SGA-samenwerkingsstructuren te versterken, is het vooral belangrijk dat grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling gebruik kan maken van de reguliere instrumenten van actief arbeidsmarktbeleid.[6] Een succesvolle arbeidsbemiddeling zou dan ook de toewijzing van adequate opleidingsmaatregelen omvatten. Als gevolg van verschillende nationale wetgevingen blijkt grensoverschrijdende toegang tot training en onderwijs echter nogal problematisch te zijn in het dagelijkse werk van de SGA-servicedesks. Het blijkt bijzonder moeilijk te zijn om nationale opleidingsfondsen beschikbaar te maken om opleiding in een grensoverschrijdende context te financieren. Figuur 4 geeft een vereenvoudigd overzicht van de verschillende niveaus waarop (nationale) wetgeving een rol speelt in het proces van arbeidsbemiddeling als overheidsdienst.
In feite zou het oplossen van de dreigende juridische en administratieve conflicten kunnen helpen om deze Euregionale arbeidsmarktdiensten (nog) effectiever en de samenwerkingsstructuren duurzamer te maken. Echter, zoals de projectleiders van de Maastrichtse en Kerkraadse SGA’s in het bijzonder hebben opgemerkt:
een belangrijk instrument dat nationale opleidingsfondsen samenvoegt tot Euregionale en regionale opleidingsfondsen ontbreekt. Grensoverschrijdende arbeidsmarktprojecten (PPP’s) gericht op Euregionale en regionale sectorale ontwikkeling hebben daardoor geen kans van slagen, ook al hebben ze een belangrijk sterk punt in termen van duurzaamheid.”[7]
De verschillende werkmethoden van de verschillende betrokken nationale diensten voor arbeidsvoorziening zouden beter op elkaar moeten worden afgestemd om de toegang tot arbeidskansen (toewijzingsfunctie) in het buurland verder te vergemakkelijken. Met het oog op de huidige verslechterende situatie op de arbeidsmarkt als gevolg van de Coronaviruscrisis en de lockdown, zou het bijzonder wenselijk kunnen zijn om deze toewijzingsfunctie te versterken.
Onderzoeksresultaten
Binnen de gekozen regionale afbakening – de grensoverschrijdende regio tussen Nederland en Duitsland in Zuid-Limburg – is het onderzoek (verder) beperkt tot werkzoekenden met een werkloosheidsuitkering[8] en de rol van de ODA’s bij het coördineren van grensoverschrijdende scholing. De onderzoeksmethodologie omvatte literatuuronderzoek en interviews.
De component sociaaleconomische ontwikkeling speelt een belangrijke rol in dit dossier. Immers, het stimuleren van de interregionale mobiliteit van (toekomstige) grensoverschrijdende werknemers/leerplaatsen kan een effectieve bijdrage leveren aan de gemeenschappelijke Europese doelstellingen van een hoge arbeidsparticipatie en de bestrijding van armoede en werkloosheid – met name in grensoverschrijdende gebieden (bijv. Euregio’s). Grensoverschrijdende coördinatie en interregionale toewijzing van beroepsopleidingsmaatregelen vormen daarom de benchmarks voor de beoordeling van Nederlandse en Duitse regionale arbeidsmarktcijfers en grensoverschrijdende gegevens (voor zover deze in deze specificiteit beschikbaar zijn). Deze eerste analyse kan natuurlijk alleen een momentopname/eerste indruk geven van het arbeidsmarktpotentieel dat kan worden bereikt door een efficiënte “toewijzingsfunctie” mogelijk te maken, d.w.z. werkzoekenden over de grens in beschikbare scholingsmaatregelen onder te brengen. Het vormt een vruchtbare basis voor verder onderzoek.
Met het oog op de doelstelling van Europese integratie is het vrije verkeer van werknemers (met inbegrip van het recht om grenzen te overschrijden om werk te vinden) een centraal beginsel in dit dossier. Het is een van de fundamentele vrijheden van het EU-systeem/de interne markt en mag daarom niet worden beperkt, behalve om uitzonderlijke redenen van openbare orde. Het is ook een onderdeel van het idee om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in een Euregionale arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen. In het verlengde hiervan zou de ideale situatie voor een dergelijke grensoverschrijdende arbeidsmarkt – en voor een effectief gebruik van het recht om zich vrij te verplaatsen om werk te zoeken (perspectief van de werkzoekende) – dan ook zijn dat de toegang tot activeringsmaatregelen (zoals beroepsopleiding) over de grens ook ongehinderd zou moeten zijn. Enerzijds mag deze toegang niet worden belemmerd door obstakels die onbedoeld worden opgeworpen door (het effect van) nationale activeringsbepalingen. Anderzijds mag de toegang tot opleiding over de grens niet leiden tot het verlies van socialezekerheidsrechten, met name van voormalige grensarbeiders (effect van Verordening (EU) nr. 883/2004). Het dossier beoordeelt in hoeverre aan deze criteria kan worden voldaan (of niet) in de Nederlands-Duitse context, inclusief verwijzingen naar relevante EU-jurisprudentie (ITC-zaak, C-208/05). Een reeks juridische factoren en administratieve praktijken lijken momenteel in de weg te staan van het bereiken van dit ideaal van “grensoverschrijdende activering van de arbeidsmarkt”.
Met betrekking tot Euregionale cohesie – last but not least – analyseert het dossier de aard en omvang van grensoverschrijdende coördinatie van activeringsmaatregelen in natura. Een goed functionerende coördinatie van de toewijzing van werkzoekenden/opleidingen vereist nauwe samenwerking tussen de bevoegde openbare diensten voor arbeidsvoorziening en de lokale en regionale autoriteiten aan weerszijden van de grens. De discussie gaat ook over certificering en de instanties die bevoegd zijn voor deze certificering en de kwalificatie van opleiders. Op basis van een aantal informele gesprekken met deskundigen op dit gebied (EURES, SGA) zou het onderzoek uiteindelijk ook gevoelige aspecten aan het licht kunnen brengen met betrekking tot het (politiek) gevoeliger onderwerp van de financiering van grensoverschrijdende toegang tot activeringsmaatregelen/training.
