Grenseffectenrapportage 2018
Dossier 3: Pensioenleeftijden in NL/BE/DE
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
- Cross-Border Impact Assessment 2018: Dossier 3 (Retirement)
- Grenseffectenrapportage 2018: Dossier 3 (Pensioen)
Regelingen met betrekking tot pensioenleeftijden in NL/BE/DE: een multidisciplinaire analyse
Prof. dr. Anouk Bollen-Vandenboorn
Dr. Hannelore Niesten
Sander Kramer, LL.M.
Er is geen standaard Europese pensioenleeftijd binnen de Europese Unie. De verschillende Europese lidstaten hebben allemaal hun eigen pensioenleeftijden voor zowel wettelijke als aanvullende pensioenen, en deze verschillen aanzienlijk van elkaar. Door dit gebrek aan coördinatie op Europees niveau wordt een grensarbeider die in verschillende lidstaten heeft gewerkt, geconfronteerd met verschillende ingangsdata en een breed scala aan opties en onmogelijkheden om deze ingangsdata flexibeler te maken. De ingangsdatum van het volledige pensioen van een grensarbeider – dat bestaat uit een aantal verschillende pensioenen, elk met een eigen ingangsdatum – wordt bepaald door de hoogste pensioenleeftijd. Als gevolg hiervan kunnen grensarbeiders, afhankelijk van hun persoonlijke inkomenssituatie, te maken krijgen met een inkomstentekort in de periode tussen het verlaten van de arbeidsmarkt en de pensioenfase, waardoor de toereikendheid van het pensioen als oudedagsvoorziening in gevaar kan komen. Naar schatting 2000 voormalige grensarbeiders worden hierdoor getroffen. Daarnaast zijn de bestaande flexibele mogelijkheden ontoereikend. Het eerdere wetsvoorstel voor flexibilisering van de AOW-ingangsdatum had positief kunnen uitpakken, omdat dit de grensarbeider de mogelijkheid zou hebben geboden om de ingang van zijn of haar AOW in Nederland te synchroniseren met de ingangsdatum van het wettelijk pensioen in het buitenland.
Grensarbeider: behoefte aan overzicht en inzicht
Naast deze versnippering van pensioenrechten worden grensarbeiders geconfronteerd met een gebrek aan overzicht van en inzicht in hun wettelijke en aanvullende pensioenen, inclusief de verschillende pensioenleeftijden. Dit kan betekenen dat grensarbeiders in het ongewisse worden gelaten over de leeftijd waarop zij hun pensioen kunnen laten ingaan. Bovendien kunnen grensarbeiders door het ontbreken van een volledig overzicht niet bepalen of zij bij hun pensionering voldoende pensioenuitkeringen zullen ontvangen om hun levensstandaard na hun pensionering op peil te houden. De betrokkene heeft ook te maken met een hoge mate van onzekerheid – waaronder juridische onzekerheid – over het nettopensioeninkomen dat voortvloeit uit pensioenbijdragen in de ene lidstaat en belastingafdrachten in een andere lidstaat. Een grensoverschrijdend of Europees pensioenregister is daarom noodzakelijk om deze grensarbeider in staat te stellen een duidelijk en nauwkeurig overzicht te krijgen van zijn of haar opgebouwde grensoverschrijdende pensioen, handelingsperspectieven te bieden en een adequaat inkomen na pensionering te garanderen. Een dergelijk pensioenregister is een positieve stimulans voor de arbeidsmobiliteit van werknemers.
Mensen die twee pensioenen ontvangen: meer informatie als eerste stap
Een van de belangrijkste gevolgen van de verschillen in pensioenleeftijden – en de belangrijkste reden voor een multidisciplinaire analyse – is de disccoördinatie van de belasting- en socialezekerheidsheffing in het geval van mensen die twee pensioenen ontvangen. In wezen zijn de conflictregels in de bilaterale belastingverdragen niet afgestemd op de conflictregels in Verordening (EG) 883/2004 en wordt de toestemming om belasting te heffen niet altijd aan slechts één lidstaat verleend. Deze verplichting om dubbele bijdragen te betalen is vooral problematisch in de Europese interne markt. In sommige gevallen wordt de belastingheffing geheven in de woonstaat en de socialezekerheidsheffing in de pensioenstaat, of omgekeerd. Bovendien kunnen gepensioneerden in meer dan één lidstaat bijdragen aan de financiering van zorg. Zij worden dus benadeeld in de vorm van dubbele economische lasten. De verplichting om dubbele bijdragen te betalen betekent dat de gelijke behandeling van huidige en gepensioneerde grensarbeiders niet gegarandeerd is. In veel gevallen zijn grensarbeiders zich niet bewust van het feit dat ze van het ene socialezekerheidsstelsel naar het andere overstappen (“tegen het verkeer in rijden”). Dit probleem kan worden opgelost door informatie en advies van de belastingdienst en andere organisaties (zoals de GrensInfoPunten en het team Grensoverschrijdend Werken en Ondernemen van de Belastingdienst in Maastricht).
Pensioenen: samenhang tussen belastingen en sociale lasten
Een mogelijke manier om de samenhang in de belasting- en socialezekerheidsheffingen met betrekking tot pensioenen te verbeteren, is de afschaffing van de bijzondere bepalingen voor gepensioneerden in de verordening, samen met de exclusieve toepassing van de hoofdregel voor de belastingheffing op pensioenen (artikel 18 van het OESO-modelbelastingverdrag) en de toewijzing van de verzekeringsplicht aan de woonstaat (artikel 11, lid 3, onder e), van Verordening (EG) nr. 883/2004). Zowel belastingen als socialezekerheidsbijdragen zouden dan worden belast in de woonstaat, wat zou leiden tot “gelijkheid op straat” zoals gewaarborgd door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). In dit geval worden de argumenten voor en tegen belastingheffing in de woonstaat tegen elkaar afgewogen. Er kan ook een minder vergaande oplossing worden overwogen voor een aanpassing en verbetering van het huidige regime. Een suggestie zou kunnen zijn om de duur van de verzekering als uitgangspunt te nemen bij het aanwijzen van de bevoegde pensioenstaat. Daarnaast zouden grensarbeiders kunnen kiezen voor een maatwerkoplossing, zoals het accepteren van een gefragmenteerd pensioen en/of een kleine arbeidspositie. Als een Nederlandse of Belgische gepensioneerde echter een deeltijdbaan aanneemt over de grens, heeft dit gevolgen voor zijn of haar sociale zekerheidspositie. Een alleenstaande gepensioneerde kan van sociale zekerheidspositie veranderen door in het woonland te gaan werken. Dit kan gevolgen hebben voor regels met betrekking tot zaken als de ziektekostenverzekering, wat voor- of nadelen met zich mee kan brengen.
Pro rata recht om belasting te heffen tussen de woonstaat en de bronstaat
Een alternatief is een proportioneel (pro rata) recht om belasting te heffen, verdeeld tussen de woonstaat en de bronstaat. Dit is echter geen oplossing als het niet gekoppeld is aan de exclusieve heffing van sociale premies. Aan de andere kant lijkt dit vanuit Nederlands perspectief geen erg realistische optie gezien de internationale inspanningen tijdens verdragsonderhandelingen om belastingheffing in de bronstaat op te leggen over fiscaal gefaciliteerde pensioenen. Daarnaast zou een niet-aangesloten overeenkomst kunnen worden gesloten op grond van artikel 17 van Verordening (EEG) nr. 1408/71 of artikel 16 van Verordening (EG) nr. 883/2004 waarin de socialezekerheidsheffing is gekoppeld aan de fiscale heffing. In theorie bestaat ook de mogelijkheid om de bevoegdheid van de pensioenstaat om bijdragen te innen of de belastingbevoegdheden van de woonstaat te beperken. Daarnaast zou het recht van het woonland om belasting te heffen beperkt kunnen worden. Hoewel deze optie zou bijdragen aan de gelijke behandeling van grensarbeiders, kunnen er vragen worden gesteld bij de technische uitvoeringsaspecten en de administratieve lasten voor de uitvoeringsorganen.
Zorgfinanciering door gepensioneerden: kortingsregeling
Bovendien wordt de gezondheidszorg in sommige lidstaten gefinancierd uit de algemene middelen (belastingen), uit belastingen en sociale premies, of uit een combinatie van beide. Gepensioneerden kunnen dus bijdragen aan de financiering van zorg in meer dan één lidstaat, wat leidt tot economische dubbele belastingheffing die op gespannen voet staat met het vrije verkeer. Dit probleem kan eenzijdig worden opgelost, bijvoorbeeld door middel van een korting op de belastingaanslag (gelijk aan het deel van de belasting dat door de woonstaat wordt gebruikt om de gezondheidszorg te financieren), zoals toegestaan door een woonstaat.
Verschillen in pensioenleeftijd: gevolgen voor de toepassing van nationale wetgeving
Het gebrek aan harmonisatie van de pensioenleeftijden tussen de lidstaten heeft ook gevolgen voor de nationale wetgeving, bijvoorbeeld met betrekking tot verzekeringstijdvakken in andere lidstaten. Als een werknemer bijvoorbeeld zijn wettelijk pensioen kan opnemen in Nederland of Duitsland, is dit niet automatisch ook het geval in België. Als de werknemer ervoor kiest om zijn Nederlands pensioen op te nemen en stopt met werken, kan dit ertoe leiden dat de optie om met pensioen te gaan in België wordt uitgesteld. Daarnaast leiden de verschillen in pensioenleeftijden tot een gebrek aan inkomenscontinuïteit voor in België woonachtige grensarbeiders die lange tijd in Nederland hebben gewerkt en na hun 65e werkloos worden.
Nieuwe wetgeving: grensoverschrijdend effect moet preventief worden beoordeeld
Het bovenstaande maakt duidelijk dat het noodzakelijk is om bij de voorbereiding van wet- en regelgeving rekening te houden met de gevolgen van nieuwe wetgeving voor grensarbeiders en grensregio’s, omdat dit voorkomt dat bestaande wetgeving in een later stadium moet worden aangepast en gecorrigeerd. Dit bespaart niet alleen administratieve taken en tijd, maar voorkomt ook overlast voor de betrokkenen. Nieuwe wet- en regelgeving met betrekking tot grensarbeiders en grensregio’s krijgt over het algemeen nog steeds niet de aandacht die het verdient; met andere woorden, nationale wetgevers onderschatten nog steeds de grensoverschrijdende impact. Wij ondersteunen de noodzaak van preventief onderzoek naar de grensoverschrijdende effecten in een vroeg stadium van het wetgevingsproces, en de opname van de bevindingen in het Intergraal Afwegingskader – IAK (het geïntegreerde effectbeoordelingskader voor beleid en wetgeving). Een preventieve grensoverschrijdende effectrapportage zou onderdeel moeten uitmaken van nieuwe Nederlandse en Europese wetgeving en multidisciplinair van aard moeten zijn. Deze beoordeling kan nog concreter worden gemaakt als statistische bureaus gebruik kunnen maken van coherent verzamelde gegevens over grensoverschrijdende werkgelegenheid en pensioenen. Op die manier kan de omvang van de huidige problemen en de gevolgen daarvan voor de duurzame economische ontwikkeling van de grensregio’s en het ondernemingsklimaat gerichter in kaart worden gebracht.
