Grenseffectenrapportage 2017

Dossier 5: Belgische passagiersnamenregistratie Verordening

Volledig dossier

Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.

• Cross-Border Impact Assessment 2017: Dossier 5 (Passengers)
• Grenseffectenrapportage 2017: Dossier 5 (Passagiers)

Belgische passagiersnamen verordening

Johan Adriaensen

Mathijs olde Scheper

Inleiding

In de nasleep van de terroristische aanslagen in Parijs, Brussel, Berlijn en Londen haastten de nationale regeringen in de EU zich om een reeks tegenmaatregelen te nemen om een herhaling van een dergelijke tragedie te voorkomen. Veel van die maatregelen leidden uiteindelijk tot de herinvoering van grenscontroles. De Belgische federale regering stelde dertig maatregelen op om terroristische activiteiten tegen te gaan. Een van deze maatregelen is het verzamelen van passagiersgegevens voor reizen naar het land. De wet verplicht spoor- en busoperatoren die het Belgische grondgebied betreden om gegevens over de vervoerde passagiers te verstrekken aan de Belgische inlichtingendiensten. Als de naamgegevens van de passagiers kunnen worden vergeleken met bekende criminele databanken, kunnen de autoriteiten potentiële verdachten identificeren en gemakkelijker criminele of terroristische aanslagen voorkomen.

De verordening en uitvoeringsbesluiten

De aangenomen maatregel komt voort uit de implementatie van een EU-richtlijn over het bijhouden van passagiersgegevens voor vluchten tussen lidstaten en niet-lidstaten. De nieuwigheid van het Belgische initiatief is dat het niet alleen betrekking heeft op vluchten binnen Europa, maar – nog belangrijker – dat het ook gericht is op vervoer over land, dat grensoverschrijdende regio’s onevenredig kan treffen. De verordening is in december 2016 goedgekeurd door het Belgische parlement, maar de uitvoering ervan wacht op de goedkeuring van een reeks uitvoeringsbesluiten.

Deze beslissingen zijn genomen naar aanleiding van de bezorgdheid van verschillende belanghebbenden, waaronder de betrokken dienstverleners, passagiersorganisaties, de Europese Unie en buurlanden. Verzet tegen het oorspronkelijke voorstel resulteerde al in de uitsluiting van lokale grensoverschrijdende treindiensten en buslijnen die opereren onder een openbaredienstverplichting. De uitvoeringsbesluiten zullen naar verwachting verschillende andere gevoelige aspecten van de verordening in detail beschrijven, zoals de informatie die moet worden doorgegeven, de methode voor passagiersidentificatie, het tijdsbestek en de methode voor het indienen van informatie bij de passagiersinformatie-eenheid enzovoort. Om het uitvoeringsbesluit voor spoordiensten te onderbouwen, heeft de regering een effectbeoordeling laten uitvoeren die eind 2017 wordt verwacht.

Conflicten met EU-wetgeving en gevolgen

De specificatie van deze modaliteiten is van cruciaal belang om het potentiële effect van de maatregel op grensoverschrijdende mobiliteit te beoordelen en mogelijke conflicten met de EU-wetgeving vast te stellen. Dergelijke conflicten kunnen op twee gronden worden voorzien: conformiteit met de EU-wetgeving inzake gegevensbescherming en het vrije verkeer binnen de EU. In beide gevallen draait de hamvraag om de evenredigheid van de maatregel. Terwijl het gebruik van persoonsgegevens van passagiers ter bescherming van de openbare veiligheid door het Hof van Justitie van de EU is aanvaard voor zover het internationale vluchten betreft, valt nog te bezien of dit ook evenredig wordt geacht voor passagiersdiensten over land. Vooral als de verordening inzake persoonsgegevens van passagiers uiteindelijk leidt tot de invoering van grenscontroles, worden de verplichtingen uit hoofde van de Schengenakkoorden geschonden.

Wat de verwachte impact betreft, hebben we vier verschillende kanalen verondersteld en bestudeerd waarlangs de verordening de grensoverschrijdende mobiliteit beïnvloedt. Eerst en vooral zal de maatregel een administratieve last betekenen voor de dienstverlener. Naast de ICT-kosten om een dergelijk systeem te beheren, kan het verlies aan flexibiliteit in de dienstverlening (geen tickets meer kunnen verkopen aan het loket of de verplichting om 30 minuten voor vertrek aanwezig te zijn) leiden tot hogere ticketprijzen of een verminderde dienstverlening. Uit interviews bleek ook bezorgdheid over de veiligheid van personeel en passagiers, aangezien terroristen ook de veiligheidscontrolepunten en het beveiligingspersoneel zouden kunnen aanvallen, in plaats van de treinen en bussen zelf. Ten tweede, omdat de maatregel het verzamelen van persoonlijke informatie vereist, zouden passagiers afgeschrikt kunnen worden om gebruik te maken van dergelijke diensten omdat ze tegen het verzamelen van hun persoonlijke gegevens door de overheid zijn. Dit zou de vraag naar internationale reizen kunnen beïnvloeden. Een derde effect van de maatregel met betrekking tot persoonsgegevens van passagiers heeft betrekking op het grotere gevoel van veiligheid van reizigers. Dit zou de grensoverschrijdende mobiliteit kunnen vergroten. Gezien de twijfelachtige effectiviteit van persoonsgegevens van passagiers op het voorkomen van terrorisme en gezien de beperkte bezorgdheid van reizigers over terroristische aanslagen, verwachten we dat de positieve effecten van de verordening inzake persoonsgegevens van passagiers op de mobiliteit van burgers verwaarloosbaar zullen zijn. Een vierde en laatste effect heeft betrekking op de opportuniteitskosten die voortvloeien uit de begrotingstoewijzing van de overheid om de maatregel uit te voeren. Het directe effect van de verwachte kosten van de maatregel van 13,45 miljoen euro op de grensoverschrijdende mobiliteit is – in het beste geval – indirect en beperkt, aangezien deze kosten door de hele bevolking worden gedragen. De kosten zijn het belangrijkst in debatten over de kosteneffectiviteit van de maatregel inzake persoonsgegevens van passagiers in vergelijking met andere preventieve maatregelen. Voorlopig bewijs suggereert het bestaan van verschillende alternatieven die beter zijn in het bereiken van de doelstelling van de wetgeving om terroristische en criminele aanslagen te voorkomen tegen lagere maatschappelijke en financiële kosten.

Evenredigheid

De bezorgdheid over de wettigheid van de uiteindelijke verordening en de mogelijke impact ervan op de grensoverschrijdende mobiliteit komt neer op evenredigheidskwesties. De belangrijkste uitdaging bestaat er uiteindelijk in een verordening inzake persoonsgegevens van passagiers op te stellen die effectief is in het bereiken van de veiligheidsdoelstellingen en tegelijkertijd de grensoverschrijdende mobiliteit zo min mogelijk verstoort (tegen redelijke kosten). De herzieningen van de oorspronkelijke voorstellen en de verdere verfijningen die tijdens de raadpleging van de belanghebbenden zijn aangebracht, hebben de scherpe kantjes van het voorstel afgeslepen. Zo zijn er uitzonderingen gemaakt op de verordening voor regionale grensoverschrijdende treinen en bussen die onder een openbaredienstverplichting opereren. We zullen waarschijnlijk ook een meer gekalibreerde aanpak zien voor het verzamelen en verwerken van de gevraagde passagiersinformatie om juridische (en politieke) betwisting te vermijden via de uitvoeringsbesluiten die de verordening implementeren. Tegelijkertijd hebben veel van deze herzieningen de mazen van het net vergroot, waardoor het minder effectief is in het aanpakken van de veiligheidsbedreigingen waarvoor de maatregel oorspronkelijk was ontworpen.

Conclusie

Het uiteindelijke lot van de Belgische verordening over passagiersgegevens – voor zover het gaat om vervoer over land – hangt in niet geringe mate af van de resultaten van de effectbeoordeling die in opdracht van de Belgische regering wordt uitgevoerd. De specifieke focus van onze studie op mobiliteit in een grensoverschrijdende regio stelt ons in staat om verschillende inzichten te verschaffen die als leidraad kunnen dienen voor (het lezen van) de effectbeoordeling waartoe opdracht is gegeven. Ten eerste zou elke effectbeoordeling idealiter vragen van proportionaliteit moeten behandelen, wil ze het beleidsproces dienen. Dit is niet alleen belangrijk om mogelijke juridische conflicten te voorkomen, maar ook om tegenstrijdige politieke standpunten met elkaar te verzoenen, zowel binnen de overheid als tussen de overheid en de belanghebbenden die de maatregel moeten uitvoeren. Er volgen nog twee andere aanbevelingen: Ten tweede, om vragen over proportionaliteit aan te pakken, moet elke effectbeoordeling de nodige aandacht besteden aan de welvaartseffecten voor de passagiers en niet alleen aan de kosten voor vervoerders en overheid (in tegenstelling tot de effectbeoordeling van de Commissie over de richtlijn inzake persoonsgegevens van passagiers). Ten derde zou de beoordeling idealiter ook alternatieve maatregelen moeten omvatten die verder gaan dan de maatregel inzake persoonsgegevens van passagiers, als basis voor een evenredigheidstest.