Grenseffectenrapportage 2017
Dossier 4: (On)mobiliteit van studenten uit derde landen
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar.
Grensoverschrijdende (im)mobiliteit van studenten uit derde landen in de Euregio Maas-Rijn
Alexander Hoogenboom
Julia Reinold
Inleiding
De internationalisering van het hoger onderwijs staat momenteel in het middelpunt van de belangstelling van wetenschappers en beleidsmakers. Om het hoger onderwijs in de EU aantrekkelijker te maken voor personen van buiten de EU, werd al in 2004 specifieke wetgeving aangenomen in de vorm van Richtlijn 2004/114 van de Raad. Deze richtlijn zal op haar beurt worden vervangen door Richtlijn 2016/801, bedoeld om een aantal tekortkomingen van de vorige richtlijn aan te pakken.[2][3] Dit dossier voegt iets toe aan de bestaande literatuur en discussie over de analyse en evaluatie van het studentenmigratiebeleid van de EU en de lidstaten vanuit een Euregionaal perspectief. Het is specifiek getriggerd door de aanname van de Pilot huisvesting Akense niet-EU studenten door Nederland in april 2016.[4] Deze Pilot vraagt aandacht voor het mogelijke bestaan van een ‘grensregio sanctie’ voor studenten uit derde landen als gevolg van bepaalde aannames die ten grondslag liggen aan EU, Nederlandse en Duitse wetgeving: het concept dat grensmigranten slechter af zijn – in de zin van meer juridische obstakels tegenkomen – dan migranten die studeren, werken en wonen in één en dezelfde lidstaat, in een verder vergelijkbare situatie.
Methodologie
Om vast te stellen of er sprake is van een sanctie in een grensregio, wordt in het dossier gebruik gemaakt van een combinatie van sociologische en juridische onderzoeksmethoden, waaronder deskresearch, interviews met belanghebbenden en een enquête onder internationale studenten. De combinatie van juridische en sociologische onderzoeksmethoden helpt om een beter inzicht te krijgen in de huidige situatie met betrekking tot de grensoverschrijdende mobiliteit van studenten uit derde landen en de daarmee samenhangende uitdagingen en kansen. De Euregio Maas-Rijn (EMR) is gekozen als geografisch gebied om te bestuderen, met een focus op de Nederlandse en Duitse subregio’s. De reden hiervoor is dat de pilot-huisvesting een belangrijk onderdeel is van het onderzoek. De reden hiervoor is dat de Pilot huisvesting Akense niet-EU studenten in deze regio wordt uitgevoerd en omdat de EMR veel instellingen voor hoger onderwijs huisvest die dicht bij de grens liggen en steeds meer internationale studenten uit derde landen aantrekken.
Dienovereenkomstig is bepaald dat TCN-studenten in een grensoverschrijdende situatie ofwel in het Nederlandse deel van de EMR wonen en in het Duitse deel willen studeren, of omgekeerd. Dit is belangrijk omdat onderwijszaken de hoofdverantwoordelijkheid zijn van de Duitse deelstaten en niet van de centrale overheid. De Duitse subregio van de EMR behoort tot de deelstaat NRW (NRW) en relevante wetgeving omvat de NRW Hochschulgesetz,[5] de Aufenthaltsgesetz,[6] en de Bundesausbildungsförderungsgesetz.[7] Voor Nederland is de relevante wetgeving te vinden in de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschap (WHW)[8] evenals de Vreemdelingenwet 2000,[9] de Wet arbeid vreemdelingen[10] en de Wet Studiefinanciering 2000[11] (en de op deze instrumenten gebaseerde regelingen).
Bevindingen
In het algemeen is de ‘grensoverschrijdende student’ juridisch gezien slechter af als het gaat om zowel verblijfs- als arbeidskansen in vergelijking met een student die studeert, woont en werkt in één en dezelfde lidstaat (de ‘single state student’). Anders gezegd, het toepasselijke EU- en nationale rechtskader gaat uit van het paradigma van de eenrichtingsstudent en creëert een reeks rechten en mogelijkheden die op die situatie zijn afgestemd, waardoor de grensoverschrijdende student tekortschiet. Er is bijvoorbeeld geen duidelijk EU-toelatingstraject voor een student van een onderdaan van een derde land die in de ene lidstaat wil wonen maar in een andere wil studeren. In plaats daarvan zou de grensoverschrijdende student moeten vertrouwen op nationale initiatieven om de kloof te dichten, die ofwel niet bestaan (bijv. in Duitsland) of een zeer beperkte reikwijdte hebben (zoals de Pilot huisvesting Akense studenten in Nederland). De grensoverschrijdende student heeft ook veel beperktere toegangsrechten tot werk dan de student uit een enkele staat: de bevoegde autoriteiten zullen altijd een volledige arbeidsmarkttoets uitvoeren in geval van grensoverschrijdende tewerkstelling. De analyse ondersteunt dus de bevinding dat er een grensregio-sanctie bestaat voor TCN-studenten.
Dit heeft negatieve gevolgen voor de Europese integratie, de sociaaleconomische ontwikkeling en de Euregionale cohesie. Uit de enquêtes die in het kader van dit dossier zijn gehouden, blijkt inderdaad dat studenten uit derde landen geïnteresseerd zijn in een leven in een buurland, maar dat beperkingen op het gebied van visa en verblijfsvergunningen hen daarvan weerhouden. Ook als het ging om werk over de grens, noemden studenten uit derde landen problemen met werkvergunningen als een belangrijke factor om dergelijke mogelijkheden niet te benutten.
Het invoeren van flexibelere regelingen voor TCN-studenten, met name voor toegang tot de Euregionale huisvestings- en arbeidsmarkt, zou de negatieve ervaringen met “grenzen” kunnen omzetten in positieve effecten voor de betrokken studenten, maar ook voor de EMR meer in het algemeen met betrekking tot de sociaaleconomische ontwikkeling op de korte en lange termijn. Door de grensoverschrijdende mobiliteit te vergroten, raken TCN-studenten beter bekend met de regio en wat deze te bieden heeft. Dit kan de regio aantrekkelijker maken voor studenten en afgestudeerden, die een belangrijke bron van menselijk kapitaal zijn in de huidige kenniseconomie. De EMR kan zo zijn concurrentievermogen vergroten en de gevolgen van negatieve bevolkingsontwikkelingen en demografische veranderingen verzachten.
_____________________________________________
[1] De auteurs willen graag hun dank uitspreken aan alle belanghebbenden die de tijd hebben genomen om met ons te praten en hun kennis met ons te delen, aan de internationale studenten die hun ervaringen met het leven in een grensregio hebben gedeeld door de online enquête in te vullen en aan degenen die ons hebben geholpen bij de uitvoering van de enquête. Tot slot willen we onze dank uitspreken aan Prof. Melissa Siegel en Martin Unfried voor hun ondersteuning onderweg en voor hun waardevolle commentaar op eerdere concepten van dit dossier. We willen ook graag onze erkentelijkheid betuigen voor de waardevolle onderzoeksassistentie van Alexandra Rodriguez.
[2] Zie bijvoorbeeld EMN 2012 http://www.emn.lv/wp-content/uploads/Immigration_of_International_Students_to_the_EU_SR_11April2013_FINAL.pdf of Europese Commissie 2013 Verslag over de toepassing van richtlijn 2004/114 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0587:FIN:EN:PDF.
[3] Na deze beoordelingen wordt Richtlijn 2004/114 binnenkort vervangen door Richtlijn 2016/801, die uiterlijk op 23 mei 2018 ten uitvoer moet zijn gelegd.
[4] Zie B11/2.4 Vreemdelingencirculaire 2000.
[5] Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz – HG), GV. NRW. S. 547, zoals gewijzigd.
[6] BGBl. I S. 162, zoals gewijzigd.
[7] BGBl. I S. 1952; 2012 I S. 197, zoals gewijzigd.
[8] Stb. 1992, 593, zoals gewijzigd.
[9] Stb. 2000, 495, zoals gewijzigd.
[10] Stb. 1994, 959, zoals gewijzigd.
[11] Stb. 2000, 286.
