Grenseffectenrapportage 2019
Dossier 2: Wet op de normalisatie van ambtenaren
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
- Cross-Border Impact Assessment 2019: dossier 2 (Wnra)
- Grenseffectenrapportage 2019: dossier 2 (Wnra)
Dit dossier geeft een ex ante beoordeling van de gevolgen van de verwachte inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren voor de sociale zekerheid en pensioensituatie van ambtenaren die grensoverschrijdend wonen en werken. Het rapport is geschreven ten behoeve van met name grensoverschrijdende ambtenaren in het onderwijs die (momenteel) in Nederland werken en in het buitenland wonen – in het bijzonder door hun socialezekerheids- en pensioensituatie te belichten, die momenteel (augustus 2019) enigszins onduidelijk is. In feite hebben werkgevers en werknemers onvoldoende relevante informatie ontvangen, wat vraagt om actie van de kant van de wetgever.
Samenvatting
Professor Dr. Marjon Weerepas
Charlotte Conjaerts
Inleiding[1]
Per 1 januari 2020 treedt waarschijnlijk de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking.[2] Als gevolg van deze wet zullen verschillende groepen werknemers niet langer als ambtenaar worden aangemerkt. Tegelijkertijd zullen nieuwe ambtenaren aan deze lijst worden toegevoegd, zoals werknemers van het UWV en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Ook wordt de nieuwe Ambtenarenwet 2017 (AW) ingevoerd. Voor werknemers werkzaam in het onderwijs zal naast de Wnra nog een wet in werking treden, namelijk de wijzigingswet op de Wnra voor ambtenaren in het onderwijs (Wet tot wijziging van enige wetten in verband met de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in het onderwijs), omdat het niet langer wenselijk wordt geacht om onderscheid te maken tussen particulier onderwijs en openbaar onderwijs.[3]
Internationale wetgeving bepaalt dat grensarbeiders alleen verzekerd mogen zijn bij het socialezekerheidsstelsel van één land. Voor ‘gewone’ werknemers geldt over het algemeen het principe van het land van tewerkstelling als hoofdregel. Voor ambtenaren geldt daarentegen een uitzondering waardoor deze groep onder een voorrangsregel valt. Dit bepaalt dat de verplichting van sociale verzekering meestal berust bij de lidstaat waar de overheidsdienst is gevestigd. Concreet kunnen de wet en het wetsvoorstel belangrijke gevolgen hebben voor personeelsleden in de onderwijssector die grensoverschrijdend werk verrichten (d.w.z. in twee of meer landen werken, met inbegrip van het thuiskantoor).
Deze studie onderzoekt de mogelijke gevolgen van de Wnra per 1 januari 2020 in het geval de verdeling van de socialezekerheidsverplichting in een grensoverschrijdende context wordt gewijzigd per 1 januari 2020. Opgemerkt wordt dat hier alleen de gevolgen met betrekking tot de premieplicht worden beschreven. De gevolgen die dit kan hebben voor socialezekerheidsuitkeringen zijn niet opgenomen. In deze studie wordt ook ingegaan op de mogelijke gevolgen van de Wnra met betrekking tot het heffingsrecht over pensioenen in internationale situaties.
Gebrek aan correcte cijfers
Het is helaas onduidelijk hoeveel mensen de gevolgen van de Wnra zullen ondervinden, omdat er geen exacte cijfers beschikbaar zijn. Volgens de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zullen meer dan een half miljoen ambtenaren als gevolg van de Wnra overstappen van een publiekrechtelijke aanstelling naar een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.[4] De vraag is hoeveel ambtenaren die in het buitenland wonen en in Nederland werken door de wetswijziging worden geraakt. Alleen al het Maastricht Universitair Medisch Centrum+ (MUMC+) heeft ongeveer 800 grensarbeiders in dienst: 740 uit België en 60 uit Duitsland. Een van de vragen die volgt is hoeveel van deze werknemers buiten Nederland werken naast hun baan in Nederland. Medio augustus is een vragenlijst naar medewerkers van de Universiteit Maastricht gestuurd om meer inzicht te krijgen in hun woon- en werksituatie.[5] Het CBS heeft alleen cijfers over het totaal aantal grensarbeiders dat in Nederland of in het buitenland woont en grensoverschrijdend werk verricht in het buitenland of in Nederland. Deze gegevens maken echter geen onderscheid tussen ambtenaren en werknemers.
Een eerste aanbeveling zou kunnen zijn dat het CBS meer inzicht geeft in hoeveel van de grensarbeiders een ambtenarenstatus hebben.
Gevolgen van de Wnra
Verplichting om te verzekeren
De sociale verzekeringsplicht kan als gevolg van de Wnra veranderen als de werknemer ook in het buitenland arbeid verricht. Dit heeft te maken met de Europese coördinatieregels van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de uitoefening van werkzaamheden in twee of meer lidstaten. Een van de regels is dat als een grensarbeider in lidstaat A als ambtenaar en in lidstaat B als werknemer werkt, de grensarbeider verzekerd is in de lidstaat waar hij als ambtenaar werkt. Als in dit geval de status van de ambtenaar verandert in een werknemersstatus,
is de hoofdregel voor het bepalen van de toepasselijke wetgeving van toepassing in plaats van de uitzondering. Dit betekent dat eerst moet worden vastgesteld of de werknemer 25% of meer van zijn arbeidstijd en/of loon in zijn woonland verricht of verwerft. Als dit het geval is, wordt de verzekeringsplicht toegewezen aan de woonstaat. Als niet aan het 25%-criterium wordt voldaan, wordt de verzekeringsplicht toegewezen aan de woonstaat of aan een andere lidstaat, afhankelijk van de feiten en omstandigheden.[6]
Het rapport biedt verschillende voorbeeldberekeningen om meer inzicht te geven in de gevolgen van een grensoverschrijdende verschuiving van de verzekeringsplicht, d.w.z. de plicht om socialezekerheidspremies te betalen. Deze voorbeelden zijn gebaseerd op het jaar 2018, omdat dit een volledig jaar is waarvoor ook rekening kan worden gehouden met vakantiegeld en eindejaarsuitkeringen. Ter illustratie is gekozen voor een voorbeeld van een grensarbeidssituatie met België (tabel 3 in het rapport). Dit voorbeeld toont een persoon die in België woont en voor 0,9 FTE in Nederland werkt en voor 0,1 FTE in België. Dit voorbeeld geeft aan dat de kosten voor de werkgever zullen toenemen als de verzekeringsplicht wordt toegewezen aan België in plaats van aan Nederland. Dit komt vooral omdat België, in tegenstelling tot Nederland, geen plafond heeft voor de te betalen premies en het grootste deel van de te betalen sociale premies in België bij de werkgever ligt. Als een werkgever veel van dergelijke gevallen heeft, kan de stijging van de werkgeversbijdragen als aanzienlijk worden beschouwd.
Pensioen
Bij een particulier pensioen wordt de heffingsbevoegdheid in beginsel toegekend aan de woonstaat. De vraag is of het pensioen na inwerkingtreding van de Wnra gesplitst moet worden in een publiek en een privaat pensioen. Immers, een werknemer bouwt tot 1 januari 2020 overheidspensioen op en werkt daarna als werknemer. Deze kwestie heeft in het verleden echter tot problemen geleid.[7] In het geval van overheidspensioenen heeft Nederland het recht om belasting te heffen over loon- of pensioenbetalingen voor diensten die zijn verleend aan de Nederlandse staat, een staatkundig onderdeel daarvan of een publiekrechtelijk lichaam. Dit is de toepassing van het kasstelsel.
In de praktijk is een aanstelling in overheidsdienst meestal een voorwaarde voor dit Nederlandse fiscale voorrecht. Volgens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal dit criterium na de inwerkingtreding van de Wnra niet meer effectief werken. Het verdragscriterium van een dienstbetrekking bij een Nederlands publiekrechtelijk lichaam zal directer worden toegepast bij de invulling van het begrip ‘overheidsfunctie’, ongeacht of het gaat om een aanstelling als ambtenaar of een arbeidsovereenkomst. In beginsel verandert er volgens de minister niets aan de verdeling van het heffingsrecht en zal Nederland belasting mogen blijven heffen over pensioenen. Duidelijk is wel dat er een dialoog moet worden gestart met België en Duitsland om onduidelijkheden over het heffingsrecht van overheidspensioenen te voorkomen.[8] Het is de vraag of België, Duitsland en de andere buitenlandse overheden dit standpunt zullen accepteren.
Conclusie
Het is duidelijk dat er voorafgaand aan de goedkeuring van de Wnra nauwelijks een Grenseffectenrapportage is uitgevoerd. Dit onderzoek beveelt dan ook nadrukkelijk aan dat het voor de betrokken grensarbeiders, betrokken (overheids)werkgevers en betrokken instanties wenselijk is dat nog voor de daadwerkelijke invoering van de wet de nodige duidelijkheid wordt verschaft.
[1]
Het onderwerp is momenteel erg in beweging. Deze samenvatting geeft de stand van zaken weer op 31 augustus 2019.
[2]
Stb. 2017, 123.
[3]
Kamerstukken II 2018/19, 35 089, nr. 3. De wet is in juni 2019 aangenomen door de Tweede Kamer. Zie Kamerstukken II 2018/19, Stemmingen Normalisering rechtspositie ambtenaren in het onderwijs, p. 94-21-1.
[4]
Hoeveel ambtenaren gaan onder de WRNA vallen?’, Website Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
[5]
Dit gebeurt ook op andere universiteiten.
[6]
Zie art. 13 Verordening nr. 883/2004 en art. 14 lid 8 Verordening nr. 987/2009.
[7]
Zie bijvoorbeeld HR 5 december 2008, nr. 43 722, BNB 2009/199.
[8]
Brief 8 juli 2019 Nadere vragen over de herziening EU-verordening coördinatie sociale zekerheidsstelsels, nr. 2019-0000099383, p. 4 en 5.
