Grenseffectenrapportage 2019
Dossier 3: Europees Grensoverschrijdend Mechanisme
Volledig dossier
Het hele dossier is hier beschikbaar in het Nederlands en Engels.
- Cross-Border Impact Assessment 2019: dossier 3 (ECBM)
- Grenseffectenrapportage 2019: dossier 3 (ECBM)
Een ex-ante beoordeling van het voorgestelde Europees Grensoverschrijdend Mechanisme (ECBM), dat tot doel heeft grensoverschrijdende samenwerking bij projecten en diensten te vergemakkelijken door conflicten tussen nationale wettelijke bepalingen in grensoverschrijdende regio’s op te lossen. Dit dossier biedt een grondige analyse van dit voorstel en beoordeelt vooraf de mogelijke effecten van de voorgestelde verordening op de Duits-Nederlandse en Nederlands-Vlaamse grensregio’s.
Samenvatting
Dr. Hannelore Niesten
(Met steun van Dr. Nina Büttgen en Martin Unfried)
Bedoeling – Dit dossier bevat een multidisciplinaire, ex ante analyse van de grensoverschrijdende gevolgen van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme voor het wegnemen van juridische en administratieve belemmeringen in een grensoverschrijdende context, zoals gebaseerd op een voorgestelde EU-verordening. Het hoofddoel van deze grensoverschrijdende effectbeoordeling is het onderzoeken van de juridische en praktische mogelijkheden van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme voor de grensregio’s van België, Nederland en Duitsland.
Doelstelling – De binnengrensregio’s van de EU leveren een aanzienlijke bijdrage aan de sociaaleconomische welvaart van Europa. In het kader van een specifiek grensoverschrijdend project biedt de voorgestelde EU-verordening ruimte voor de aanpassing van nationale en regionale wetgeving. In samenwerking met lidstaten, regio’s en andere belanghebbenden kan het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme een op maat gemaakt instrument op EU-niveau zijn om het potentieel van grensregio’s beter te benutten. Het mechanisme is bedoeld om grensbelemmeringen uit de weg te helpen ruimen door middel van toezeggingen of verklaringen van de verantwoordelijke autoriteiten, indien nodig door middel van wijzigingen in de nationale wetgeving. De EU-lidstaten kunnen voor dit mechanisme kiezen of bestaande nationale methoden gebruiken om juridische grensbelemmeringen die grensoverschrijdende samenwerking in de weg staan, op te heffen. Het minimaliseren van de negatieve effecten van het voortdurende gebrek aan territoriale, juridische en bestuurlijke samenhang in grensregio’s zal een positief effect hebben op het Europese integratieproces.
Inhoud – Het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme biedt lokale actoren positieve initiatieven om grensoverschrijdende mogelijkheden te bevorderen. Het biedt in feite een nieuwe, gestroomlijnde en duidelijke procedure (wat betreft tijdschema/aanvraagprocedure) voor projectbetrokkenen en (potentiële) aanvragers die te maken hebben met grensobstakels in de context van het uitvoeren van grensoverschrijdende projecten. Tegelijkertijd moet het horizontale grensmechanisme de lidstaten ertoe aanzetten de initiatiefnemers (van projecten) en de geïdentificeerde geadresseerden van het verzoek te erkennen, en moet het voorzien in een welomschreven tijdschema voor de reeds bestaande nationale samenwerkingsinstrumenten. Uiteindelijk zullen belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking op efficiënte wijze worden weggenomen.
Toegevoegde waarde – De toegevoegde waarde van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme voor Benelux-landen met een uitgebreid governancesysteem lijkt iets beperkter dan voor andere lidstaten. De leden van de Benelux-Unie beschikken al over een heel scala aan op maat gesneden en effectieve grensinstrumenten. De toegevoegde waarde van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme voor de Benelux-landen en grensregio’s ligt dan ook vooral in een stimulans om het huidige Benelux-governancesysteem te verbeteren. Op Benelux-niveau is er geen horizontaal juridisch instrument voor juridische aanpassingen buiten de sectorale overeenkomsten in een grensoverschrijdende context. Het huidige Benelux-governancesysteem kan daarom worden aangevuld met een op maat gemaakt, horizontaal Benelux-mechanisme. Voor grensregio’s waar het huidige instrumentarium minder is toegerust om belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking weg te nemen (voornamelijk Oost- en Zuid-Europese landen en grensregio’s) door het ontbreken van multilaterale of multilevel samenwerking, zou het grensmechanisme een zeer gunstig effect kunnen hebben. Als zodanig zou het nuttig zijn voor lokale actoren die momenteel per geval ad-hocoplossingen bedenken voor grensregio’s zonder bilaterale overeenkomsten of doeltreffende infrastructuur.
In het kader van het voorgestelde Europees Grensoverschrijdend Mechanisme zouden de grensregio’s (bijvoorbeeld tussen Vlaanderen en Nederland en tussen Duitsland en Nederland, maar ook tussen Wallonië en Frankrijk) efficiënter kunnen samenwerken op basis van een uitbreiding van het Benelux-instrumentarium. Als bijvoorbeeld de belemmering voor grensoverschrijdende samenwerking niet kan worden opgelost door regionale of nationale samenwerking, kan een horizontaal Benelux-instrument worden opgezet in een multilevel context (Benelux) om de belemmering aan te pakken en weg te nemen. Bovendien zou het verzamelen, bespreken en agenderen van grensoverschrijdende juridische problemen systematischer door de Benelux kunnen worden georganiseerd op een geïnstitutionaliseerde manier (bijvoorbeeld door de inspiratie van de Noordse Raad van Ministers/FMC om te zetten in een ‘Europese Raad voor Vrij Verkeer’ voor de Benelux). Een dergelijke organisatie zou het huidige Benelux-governancesysteem kunnen aanvullen, zodat grensoverschrijdende samenwerking verder kan worden ontwikkeld en belemmeringen voor deze samenwerking efficiënter kunnen worden weggenomen.
Instrument – Het Europees grensoverschrijdend mechanisme dat door de EU wordt opgelegd in de vorm van een verordening kan worden ondersteund. Een richtlijn zou omzettingsproblemen veroorzaken voor gedecentraliseerde landen (bv. België en Duitsland) en zou kunnen leiden tot uiteenlopende nationale uitvoeringswetten. De keuze voor een verordening is vernieuwend, aangezien het een keuze biedt tussen het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme, dat de aanpassing van nationale wetgeving mogelijk maakt door middel van een verbintenis of een verklaring, of het gebruik van een eigen mechanisme, d.w.z. een bestaand nationaal instrument dat een vergelijkbaar resultaat zou opleveren (opheffing van belemmeringen). Ondanks de aard van de keuze van de instrumenten zal de verordening de lidstaten rechtstreeks verplichten om belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking op basis van wetsconflicten binnen een concreet tijdsbestek weg te nemen. De keuze van de rechtsvorm van een verordening zou de doelstelling om deze belemmeringen weg te nemen in principe juridisch afdwingbaar maken. Zodra een belemmering is vastgesteld, wordt de politieke verantwoordelijkheid van een lidstaat versterkt. De verplichtingen die de verordening aan de lidstaten oplegt, zouden betekenen dat een lidstaat juridisch aansprakelijk kan worden gesteld als bijvoorbeeld zijn weigering om een verplichting of verklaring te ondertekenen niet als objectief gerechtvaardigd wordt aanvaard. De nieuwe juridische status van het grensoverschrijdend mechanisme in het kader van een verordening zou het wegnemen van belemmeringen voor grensoverschrijdende samenwerking uiteindelijk steeds minder afhankelijk maken van de bereidheid en goede wil van regeringen en autoriteiten om op verschillende niveaus samen te werken. De initiatiefnemer van een grensoverschrijdend project die belemmeringen ondervindt als gevolg van ongecoördineerde nationale wettelijke bepalingen, zou zo een bepaalde procedure met een tijdschema voor zijn aanvraag kunnen volgen, met een duidelijke geadresseerde voor zijn aanvraag (bevoegde autoriteit van de lidstaat). Deze machtiging van de aanvrager vermindert de noodzaak van en eventuele vertraging bij een overeenkomst tussen de twee zijden van de grens om een mismatch in de wetgeving aan te passen.
Implementatie – Nationale uitvoeringswetgeving is nodig om een effectief gebruik van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme te garanderen. De EU-verordening legt promotors een concrete status op met duidelijk omschreven bevoegdheden en verplichtingen voor de bevoegde nationale autoriteiten. Provincies langs een landsgrens moeten dit basisidee van de EU-verordening ondersteunen. Het wordt aanbevolen dat elke lidstaat een wettelijk model met een op maat gemaakt governancesysteem opstelt om de doelstelling van het wegnemen van belemmeringen voor samenwerking in grensoverschrijdende projecten te bereiken. Het mechanisme dat bij de verordening wordt ingesteld, verplicht de lidstaten om voor elke grens met een aangrenzende lidstaat een (tweeledig) mechanisme op te zetten om juridische belemmeringen voor samenwerking in een gemeenschappelijke grensoverschrijdende regio weg te nemen. De beoogde nationale en regionale coördinatiepunten in alle grensregio’s zouden een cruciale rol kunnen spelen bij de behandeling van verzoeken van initiatiefnemers van projecten om belemmeringen voor de samenwerking bij grensoverschrijdende projecten weg te nemen. Belanghebbenden bij grensoverschrijdende projecten die met een dergelijke belemmering worden geconfronteerd, zouden het recht moeten hebben om de aanvraag in te dienen bij de nationale coördinatiepunten, die vervolgens per geval de ontvankelijkheid en gegrondheid van de aanvraag moeten beoordelen – zelfs als de lidstaat zich vervolgens terugtrekt uit de procedure om de zaak op een andere manier dan via de EU-verordening te behandelen.
Aanbevelingen – In deze analyse wordt een aantal aanbevelingen gedaan die het voorgestelde Europees Grensoverschrijdend Mechanisme kunnen verbeteren. De tenuitvoerlegging van het Europees grensoverschrijdend mechanisme moet plaatsvinden in het bredere debat over de verbetering van bestaande governancesystemen op basis van bestaande samenwerkingsinstrumenten. Voor de tenuitvoerlegging van het Europees grensoverschrijdend mechanisme wordt aanbevolen dat de lidstaten in hun nationale wetgeving een expliciete bepaling opnemen die bepaalde juridische afwijkingen voor bepaalde grensregio’s toestaat. Daarnaast moet een kader met essentiële verdere verduidelijkingen en definities worden vastgesteld waaraan het eigen bestaande mechanisme moet voldoen. Bepaalde aspecten blijven immers onduidelijk, met name de reikwijdte van de belemmering voor grensoverschrijdende samenwerking, de rol van de actoren, de verwachtingen en bevoegdheden van de coördinatiepunten, het vrijwillige karakter en de gevolgen voor de uitvoering. Bovendien moet duidelijk worden gemaakt of lidstaten of grensregio’s (of zelfs eventueel op projectniveau) ervoor kunnen kiezen het mechanisme toe te passen. Wat zou er gebeuren als een lidstaat ervoor kiest het grensoverschrijdende mechanisme in te voeren, maar het buurland niet? Moeten de grensoverschrijdende coördinatiepunten zich in elke lidstaat bevinden? Of is het beter om ze alleen in grensoverschrijdende regio’s te vestigen? Met dit soort vragen wordt het duidelijk dat de procedure en bepaalde definities nader moeten worden bekeken. Hopelijk wordt de procedure duidelijk beschreven, zodat deze duidelijk is voor belanghebbenden die gebruik willen maken van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme.
Europese integratie – Uiteindelijk is het aan de lidstaten om, hopelijk, ook overtuigd te raken van de geschiktheid van het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme. Het Europees Grensoverschrijdend Mechanisme dat in het kader van de verordening wordt ingesteld, zal er zeker toe bijdragen dat juridische en administratieve belemmeringen in een grensoverschrijdende context tot een minimum worden beperkt, als een stap in de richting van de voltooiing van een interne EU-markt. Het op nationaal en regionaal niveau opgezette mechanisme moet in overeenstemming worden gebracht met de doelstellingen en beginselen van het Europees en Benelux grensoverschrijdend mechanisme. Mocht de EU-verordening uiteindelijk niet worden goedgekeurd, dan moeten de toelichting en het voorstel in ieder geval duidelijke en uitgebreide richtsnoeren bieden om lidstaten te helpen de interregionale samenwerking te verbeteren.
