De nieuwe Interreg-verordening voor 2021-2027 vereist dat elk Interreg-programmagebied ten minste 15% van het budget uittrekt voor ‘Governance’. Dit dossier biedt een ex ante beoordeling van wat ‘Governance’ betekent voor verschillende belanghebbenden in programmagebieden in de Benelux. Het concentreert zich op de verwachtingen hoe dit de uitvoering van programma’s kan beïnvloeden en de reikwijdte ervan kan veranderen. De analyse leidt tot een beoordeling van de onderzoeksthema’s Euregionale cohesie en sociaaleconomische ontwikkeling, voordat we algemene conclusies en aanbevelingen trekken vanuit een Euregionaal perspectief. Er worden ideeën voor een evaluatie achteraf naar voren gebracht, waaronder kwalitatieve indicatoren voor de beoordeling van de doelstelling ‘Bestuur’. Hoewel alle gesprekspartners het in grote lijnen eens zijn over de term ‘bestuur’, verschillen hun ideeën over hoe dit concreet in de praktijk moet worden gebracht. Een belangrijk punt van discussie is de vraag of de governance-doelstelling kan en moet worden verwezenlijkt door middel van projecten of dat hiervoor innovatieve benaderingen van samenwerking nodig zijn, die helpen om het programma om te vormen tot een meer strategische “kaderopbouw” voor grensoverschrijdende samenwerking.
Samenvatting
Vera Hark
Martin Unfried
Dr. Mariska van der Giessen
Met het oog op de komende INTERREG VI-A periode 2021-2027 ontwikkelen programmagebieden in heel Europa nieuwe samenwerkingsprogramma’s (CP), waarin hun respectievelijke strategieën, doelen en doelstellingen worden gedefinieerd. Voor deze nieuwe programmaperiode heeft de Europese Commissie (EC) een nieuwe verordening ontwikkeld en voorgesteld aan het Europees Parlement en de Europese Raad, waarin ‘Governance’ als nieuwe doelstelling wordt geïntroduceerd.[1] De term ‘Governance’ kan op verschillende manieren worden begrepen en gedefinieerd. Het verschijnt voor het eerst in een INTERREG-verordening als een bindende doelstelling met een verplicht budgetaandeel. Hoe begrijpen de verschillende INTERREG-programmagebieden dit concept en hoe willen ze het in hun CP realiseren? Dit dossier onderzoekt de verschillende benaderingen van de doelstelling ‘Governance’ van drie INTERREG-programmagebieden, namelijk het programma Duitsland-Nederland, het programma Euregio Maas-Rijn en het programma Grotere Regio. Hiervoor hebben we interviews gehouden met de belangrijkste stakeholders van deze programmagebieden en met een vertegenwoordiger van DG REGIO van de EC.
In ons dossier stellen we dat het bevorderen van ‘Governance’-activiteiten de Euregionale cohesie kan vergroten en een basis kan vormen voor sociaaleconomische ontwikkeling in grensregio’s door grensoverschrijdende obstakels tegen te gaan. Men zou zelfs kunnen stellen dat de governance-doelstelling als leidraad dient voor een substantiële hervorming van het INTERREG-programma, waarbij wordt overgestapt van de routinematige “projectmodus” naar een meer strategische en op de lange termijn gerichte “kaderopbouw” voor grensoverschrijdende samenwerking. Na bijna 30 jaar INTERREG-samenwerking zou de projectmodus wel eens achterhaald kunnen zijn, terwijl sommigen van mening zouden kunnen zijn dat de “overkoepelende doelstelling” van structurele CBC uit het oog is verloren. Een innovatief kader voor structurele samenwerking op basis van de “governance”-doelstelling zou dus duurzamere CBC-processen mogelijk kunnen maken. Dit zou leiden tot een betere Euregionale cohesie en tot het scheppen van banen en economische kansen, waardoor de sociaaleconomische ontwikkeling wordt gestimuleerd.
Over het algemeen blijkt uit de interviews dat INTERREG-betrokkenen het eens zijn over de interpretatie van de doelstelling ‘Governance’: De doelstelling is het bevorderen van een duurzamer en duurzamer CBC met structureel samenwerkende instellingen. In deze context is een sleutelbegrip de noodzaak om een “kader” op te zetten voor verbeterde en duurzame CBC. De meningen lopen echter uiteen over de manier waarop de doelstelling “governance” moet worden uitgevoerd. Suggesties en plannen variëren van ontmoetingsplatforms voor potentiële partners tot gemeenschappelijke trainingen voor overheidsdiensten en verbeterde public relations. Op deze diversiteit in lokale uitvoeringsplannen is geanticipeerd door de EC, die de doelstelling breed heeft geformuleerd om rekening te houden met de verschillende contexten in grensregio’s in Europa en om flexibiliteit in de uitvoering mogelijk te maken. Hoewel het redelijk is dat de EC geen strikte eisen stelt aan de doelstelling, wensten verschillende vertegenwoordigers van programmagebieden in onze interviews meer concrete richtlijnen voor de implementatie.
Bovendien toonden sommigen zich sceptisch over de nieuwe doelstelling, omdat ze van mening waren dat deze eerder gericht was op ‘minder ervaren’ grensregio’s en omdat ze de relevantie ervan niet inzagen voor de grensregio waarvoor ze verantwoordelijk zijn. Vanuit het perspectief van derden motiveert deze situatie extra communicatie-inspanningen om de kansen die de nieuwe doelstelling met zich meebrengt voor programmagebieden te benadrukken en geschikte implementatiebenaderingen te bespreken. Een meer actuele uitwisseling tussen vertegenwoordigers van de EC en de programmagebieden kan voorkomen dat de doelstelling en de onderliggende concepten verkeerd worden begrepen en kan de kans vergroten dat aan de verwachtingen van DG REGIO wordt voldaan. In dit verband kan onder andere worden gewezen op de “Cross-Border Review”[2] (2017) van de EC, die verschillende voorbeelden geeft van de CB-uitdagingen die nog steeds in veel grensregio’s bestaan, waaronder de regio’s die centraal staan in dit dossier. Dankzij Interact[3] zal dit type uitwisseling worden gestimuleerd. Ook moet worden opgemerkt dat de CP’s formeel met de EC zullen worden besproken voordat ze worden goedgekeurd. Het valt dan ook te bezien of de vertegenwoordigers van de programmagebieden na deze verduidelijkingen duidelijkere inzichten zullen hebben.
Bovendien is het discutabel of de doelstelling ‘Governance’ kan en moet worden gerealiseerd via de gebruikelijke projectmodus of een innovatieve aanpak vereist. De doelstelling ‘Governance’ richt zich op de alomtegenwoordige uitdaging van INTERREG en programma’s met vergelijkbare financieringsstructuren. De aard van de projecten, die beperkt zijn in tijd en geld, en het feit dat succesvolle projecten vaak geen vervolg- en langetermijnfinanciering van lokale overheden krijgen, gaat in tegen de duurzaamheidsambities. Zoals verschillende gesprekspartners suggereerden, zou men kunnen overwegen om de fondsen op een andere manier te beheren om een langere levensduur van de activiteiten mogelijk te maken. Dergelijke overwegingen lijken in overeenstemming met de intentie van de EC om de institutionele samenwerking te versterken, wat de kans op duurzamere structuren voor samenwerkingsactiviteiten zou vergroten.
Tot slot wijst de EC-vertegenwoordiger die wij hebben geïnterviewd op een algemeen gebrek aan gegevens over de kwaliteit van CBC voor “Governance”-structuren en op de noodzaak om methoden te vinden voor het meten van positieve effecten van “Governance”-samenwerking. Aangezien slechts een klein deel van het cohesiebudget van de Europese Unie aan INTERREG wordt toegewezen, worden er geen middelen uitgetrokken voor dit type gegevensverzameling en evaluatie. Bovendien concentreert de beoordeling van CBC-activiteiten die door INTERREG worden gefinancierd, zich momenteel op kwantitatieve indicatoren, die niet erg zinvol zijn voor de doelstelling “governance”. Als de nieuw geïntroduceerde doelstelling daarom zou worden gekoppeld aan een lijst van kwalitatieve indicatoren, waarbij doelen en streefdoelen worden verduidelijkt, zou de uitvoering ervan voor programmavertegenwoordigers worden vergemakkelijkt. Ook zouden programma’s kunnen worden aangemoedigd om een fractie van hun budget te besteden aan studies die de effecten van ‘Bestuur’-activiteiten onderzoeken. Op lange termijn zou een soort scorebord voor grensoverschrijdende samenwerking kunnen worden ontwikkeld, vergelijkbaar met de “European Quality of Government Index 2017″[4]. Deze index is met name “de enige beschikbare maatstaf voor institutionele kwaliteit op regionaal niveau in de Europese Unie”[5], maar bevat geen enkele CBC-aspecten.
[1]
Europese Commissie: “Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende specifieke bepalingen voor de doelstelling “Europese territoriale samenwerking” (Interreg), ondersteund door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en externe financieringsinstrumenten”, COM(2018)374, Straatsburg, 29.05.2018, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-may2018-specific-provisions_en.pdf, p.30, laatst bezocht op 01 juli 2019.
[2]
Zie de “Cross-Border Review” van de Europese Commissie, 2017,
https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/#1, laatst bezocht op 15 juli 2019.
[3]
Zie Europese Commissie: “Interact, Interreg.”, https://ec.europa.eu/regional_policy/EN/atlas/programmes/2014-2020/
europa/2014tc16rfir002, laatst bezocht op 15 juli 2019.
[4]
Europese Commissie: “European Quality of Government Index 2017”, 2017, https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/maps/quality_of_governance, laatst bezocht op 01 juli 2019.
[5]
Vgl. ib.
