Afgelopen november heeft de Europese Commissie (EC) Nederland een advies gestuurd waarin staat dat Nederland haar belastingregels moet aanpassen. De huidige regels belemmeren namelijk dat pensioen dat in Nederland is opgebouwd kan worden meegenomen als je naar het buitenland verhuist. De zogenoemde grensoverschrijdende waardeoverdracht van pensioen legt de discussie bloot tussen Europese vrijheden en fiscale autonomie. Het kabinet wijst namelijk de Europese inmenging in belastingen en pensioenen af, terwijl het hierdoor de vrijheid van verkeer in de EU moeilijker maakt. Daardoor loopt het kabinet nu het risico dat de EC een zaak aanspant bij het Europese Hof van Justitie. Hoe het zo ver gekomen is lees je in deze blog.
Touwtrekken tussen Europese vrijheden en fiscale autonomie
Fiscaliteit is een nationale competentie.[1] Dat betekent dat lidstaten van de EU autonoom zijn op het gebied van de fiscale wetgeving. Dus deze wetgeving kan niet zomaar worden geharmoniseerd of gereguleerd op EU-niveau. Tegelijkertijd blijven de Europese vrijheden uiteraard gelden en dienen deze te worden gewaarborgd: het vrije verkeer van burgers en werknemers, de vrijheid van vestiging, het vrij verrichten van diensten en het vrije verkeer van kapitaal.[2]
Nederland is echter terughoudend ten aanzien van zowel pensioen- als fiscaal beleid als het gaat over vrij verkeer over de grenzen heen. Nederland wil namelijk geen belastinginkomsten mislopen doordat pensioenen in een ander land worden uitgekeerd. Bovendien wordt het voor buitenlandse pensioenuitvoerders moeilijker gemaakt om in Nederland actief te zijn wegens allerlei aanvullende verplichtingen. Verder kunnen deelnemers die hun pensioenaanspraken wensen mee te nemen bij verhuizing naar het buitenland, worden geconfronteerd met een fiscale afrekening. Die kan aardig hoog oplopen en dat wordt niet in lijn wordt geacht met het Europese vrij verkeer van personen en kapitaal. Voor toelichting op de wettelijke verplichtingen en fiscale gevolgen verwijs ik naar de achtergrondinformatie onderaan.
Nederland wijst inmenging van de EU af
De EC heeft al meerdere acties ondernomen om beperkende belastingregels op grensoverschrijdende pensioenuitvoering en -overdrachten te verwijderen en zo de interne markt te versterken. Zo is in het geval van Nederland al eerder, in 2012, een inbreukenproces[3] gestart door de EC met nu een vervolg in het inbreukenpakket van november 2019. Ten aanzien van de bepaling dat de afkoopmogelijkheden niet ruimer mogen zijn heeft de EC tevens een advies gestuurd in het inbreukenpakket van juli 2018 op dreigen met een rechtszaak bij het HvJ EU.[4]
De gemoederen lopen dus mogelijk hoog op, maar het Nederlandse kabinet betoogt volledig compliant te zijn met EU recht en benadrukt dat de voorwaarden die gelden voor een onbelaste grensoverschrijdende waardeoverdracht geen inbreuk vormen op de Europese vrijheden. Verder wordt elke mogelijke inmenging van Europa in zowel de fiscaliteit als pensioen strikt afgewezen.
De samenhang tussen pensioen en belasting
Zo goed als alle lidstaten faciliteren pensioensparen op enige manier via de belastingen. De facilitering kan plaatsvinden op de drie heffingsmomenten van pensioensparen: de premiebijdrage, het behalen van rendementen en de pensioenuitkering. De meest voorkomende manier is de zogenoemde EET-facilitering, waarbij fiscale aftrek voor de premiebijdrage wordt verleend (1e E, Exempt), de behaalde rendementen worden vrijgesteld van heffing bij de pensioenuitvoerder (2e E, Exempt) en de pensioenuitkering wordt belast (3e T, Taxed). Dit wordt in Nederland de omkeerregeling genoemd. De overheid kan zo’n fiscale aftrek van de premiebijdrage verlenen, omdat de belastingheffing als het pensioen wordt uitgekeerd in de toekomst alsnog volgt.
Bij een grensoverschrijdende waardeoverdracht van het pensioen komt deze toekomstige belastingheffing op de pensioenuitkering in gevaar. Dan is de vraag welk land belasting mag heffen over de pensioenuitkering namelijk afhankelijk van het gesloten Belastingverdrag. Belastingverdragen worden gesloten om dubbele belasting te vermijden. Het in Belastingverdragen meestal gevolgde OESO Modelverdrag wijst het heffingsrecht in de meeste gevallen toe aan de woonstaat, ofwel het land waar iemand naartoe is verhuisd. Voor Nederland betekent dit dat het wel de pensioenopbouw destijds in Nederland fiscaal heeft gefaciliteerd, maar niet mag heffen over de uiteindelijke pensioenuitkeringen. Hiermee loopt het inkomsten mis. Daar is dan ook het recept voor de terughoudendheid van de Nederlandse overheid bij het fiscaal ongestoord toelaten van grensoverschrijdende waardeoverdracht.
Hoe verder?
Er is dus een zekere spanning merkbaar tussen enerzijds het streven naar een Europese interne markt en diens vrijheden en anderzijds de fiscale autonomie en het behoud van heffingsrechten over pensioen en diens fiscale facilitering. Grensoverschrijdend pensioen, de uitvoering en de fiscaliteit hieromtrent vormt al een lange periode van strijd en discussie.
Ten aanzien van de grensoverschrijdende waardeoverdracht wordt een procedure door de EC bij het HvJ EU niet uitgesloten door het kabinet, omdat eerdere adviezen van de EC dus genegeerd zijn. Een dergelijk proces zal uiteindelijk moeten gaan uitwijzen of de Nederlandse fiscale voorwaarden voor grensoverschrijdende waardeoverdracht in strijd zijn met EU-recht of niet. Het is nog aan de EC om een dergelijke procedure ook daadwerkelijk te starten. Pikant feitje hierbij is in ieder geval dat in hetzelfde Inbreukenpakket van november 2019 de EC Portugal heeft gevraagd om de discriminerende belasting op geïmporteerde tweedehandsauto’s op te heffen en dit in februari 2020 voor het Europees Hof van Justitie heeft gedaagd.[5]
Achtergrondinformatie: Nederlandse regeling omtrent grensoverschrijdende waardeoverdracht
Er dient een onderscheid te worden gemaakt te worden tussen de civiele voorwaarden in de Pensioenwet en de fiscale voorwaarden in de Wet op de Loonbelasting 1964, de twee relevante wetten voor een fiscaal geruisloze grensoverschrijdende waardeoverdracht.[6]
Civiele voorwaarden
Grensoverschrijdende waardeoverdracht wordt, als ook opgelegd door de Europese IORP-richtlijn[7], geregeld in de Pensioenwet (PW). Het pensioen kan op verzoek worden overgedragen naar een buitenlandse pensioenuitvoerder. Hierbij gelden naast dezelfde procedurele eisen voor Nederlandse pensioenuitvoerder nog het aanvullende vereiste dat de mogelijkheden tot afkoop van het pensioen na de waardeoverdracht niet ruimer mogen zijn dan op basis van de PW. De PW kent echter een totaal verbod op afkoop (met enkele kleine uitzonderingen).[8] Dit levert civielrechtelijk dus nog maar zeer weinig speelruimte op voor andere lidstaten ten aanzien van afkoop. Gegeven dit feit kan deze aanvullende vereiste beperkend werken voor grensoverschrijdende waardeoverdracht van pensioen.
Fiscale voorwaarden
Waardeoverdracht (ook naar het buitenland) wordt in beginsel als afkoop van het pensioen gezien. Dit mag zowel volgens de Pensioenwet als de Wet op de Loonbelasting 1964 niet, hetgeen tot directe belastingheffing in principe over de waarde en invordering van 20% revisierente. Dit alles kan oplopen tot 71,75% met het toptarief.
Er bestaat echter, en gelukkig, een uitzondering op deze regel als de overdracht naar een (fiscaal) erkende pensioenuitvoerder plaatsvindt en verder aan de voorwaarden van de PW ten aanzien van waardeoverdracht wordt voldaan. In het nationale perspectief is hier snel sprake van maar in het internationale perspectief wordt het lastiger. Een buitenlandse pensioenuitvoerder moet namelijk worden aangewezen door de minister. Hiervoor dient de buitenlandse pensioenuitvoerder zich toe te leggen aan aanvullende informatievoorzieningen en garant te stellen voor de invordering van de verschuldigde belasting. Ten tweede merkt de EC nog op dat buitenlandse pensioenuitvoerders bij de Nederlandse autoriteiten zekerheid moeten stellen, bijvoorbeeld een zakelijk onderpand of een bankgarantie, indien zij pensioenkapitaal overdragen aan een buitenlandse pensioenuitvoerder of indien zij diensten willen aanbieden op de Nederlandse markt. In de derde plaats moeten (gewezen) werknemers zekerheid stellen indien hun pensioenkapitaal wordt overgedragen aan een buitenlandse pensioenuitvoerder of indien zij pensioendiensten willen inkopen bij een buitenlandse pensioenuitvoerder. Een en ander resulteert dat slechts 17 pensioenfondsen en 3 levensverzekeraars zijn aangewezen.[9] Dit kan grensoverschrijdende waardeoverdracht van pensioen fiscaal gezien in de weg gaan staan.
Dan dient nog verwezen te worden naar de civiele voorwaarden, waarin geconcludeerd is dat andere lidstaten al snel ruimere afkoopmogelijkheden kennen en dit grensoverschrijdende waardeoverdracht tevens fiscaal kan bemoeilijken.
Door: Pim Mertens
Wetenschappelijk coördinator bij ITEM: Institute for Transnational and Euregional cross border cooperation and Mobility