Sociale zekerheid
Saskia Montebovi
Inleiding
In december 2016 stelde de Europese Commissie wijzigingen voor van de EG-verordeningen 883/2004 en 987/2009.[1] Het doel van de herschikte verordeningen is om (meer) eenvoudige, eerlijke, efficiënte en duidelijke regels te creëren en er tegelijkertijd voor te zorgen dat de financiële en administratieve lasten eerlijker over de lidstaten worden verdeeld.[2] Het onderliggende doel van de aanpassing is om het voor alle werknemers gemakkelijker te maken om van het vrije verkeer te (blijven) genieten. Het voorstel van de Commissie om de Verordeningen 883/2004 en 987/2009 te wijzigen is nog niet definitief goedgekeurd, maar het zal binnenkort worden voorgelegd aan deskundigen en lidstaten voor verdere verfijning, analyse en eventuele herformuleringen. De analyse in deze Grenseffectenrapportage is in die zin een analyse vooraf van voorstellen die nog moeten worden afgerond. De focus van dit rapport ligt op de wijzigingen in grensoverschrijdende sociale zekerheid op de volgende vier gebieden: langdurige zorg, werkloosheidsuitkeringen, gezinsuitkeringen en sociale uitkeringen voor EU-burgers die niet economisch actief zijn. Aan elk van deze vier gebieden zijn twee ITEM-thema’s verbonden: Europese integratie en Euregionale cohesie. Zo kunnen de grenseffecten van elke maatregel systematisch worden verklaard.
Voorgestelde wijzigingen
Een eerste analyse concentreert zich op Europese integratie en het verband met de vier gebieden en de voorgestelde wijzigingen daarop. Wat langdurige zorg betreft, wordt de uitbreiding van de regels – met een aparte afdeling, definitie en lijst van zorgvoorzieningen – toegejuicht, maar de definitie lijkt nog verduidelijking te behoeven. Met betrekking tot de werkloosheidsregels zijn er een aantal, soms ingrijpende, wijzigingen aangebracht. De belangrijkste wijziging is de invoering van het werklandbeginsel voor grensarbeiders die volledig werkloos zijn na twaalf maanden in één lidstaat te hebben gewerkt. Deze regel moet nog verder worden uitgediept om een onderscheid te kunnen maken tussen traditionele grensarbeiders (die in het ene land wonen en gedurende lange perioden in een ander land werken, soms gedurende hun hele loopbaan) en andere mobiele werknemers (die korte opeenvolgende perioden in verschillende landen werken of afwisselend in twee landen werken). De uitbreiding van de export van werkloosheidsuitkeringen en de wijziging van de samentelling van werkloosheidsuitkeringen zijn twee andere wijzigingen met betrekking tot werkloosheid, waarvan de effecten voor Nederland meer administratief en tijdgebonden lijken te zijn.
Met betrekking tot kinderbijslag is een nieuw artikel ingevoerd. Dit betreft speciale bepalingen voor inkomensvervangende kinderbijslag voor perioden waarin kinderen opgroeien. Aangezien Nederland dit type uitkering niet erkent, is de directe impact hiervan vrij beperkt en gaat het meer om de kennis van de regeling in andere lidstaten en eventuele aanpassingen in de administratiesystemen. De vierde wijziging heeft gevolgen voor sociale uitkeringen voor EU-burgers die niet economisch actief zijn. Met betrekking tot de aanspraak die deze groep burgers wil maken op sociale uitkeringen zonder te hoeven werken of werk te zoeken en zonder voldoende middelen om in hun levensonderhoud te voorzien, wordt de voorkeur gegeven aan de codificatie van een reeks arresten van het Hof van Justitie tussen 2013 en 2016. De lidstaten lijken hier verschillende ideeën over te hebben. Het is nog steeds moeilijk om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen dat de Europese integratie en ook de richtlijn inzake vrij verkeer onderstreept. Hoewel de wens bestaat om misbruik van het vrije verkeer van personen te voorkomen, moeten ook andere Europese waarden worden gehandhaafd.
Gevolgen van de voorgestelde wijzigingen
De tweede analyse richt zich op Euregionale cohesie en de effecten van de voorgestelde amendementen. Het effect van elke wijziging op de samenwerking tussen de lidstaten en overheidsinstanties wordt ook onderzocht. Wat langdurige zorg betreft, voorzien de uitgebreide regels in een verbeterd rechtskader en misschien ook in een beter beheer van grensoverschrijdende zorgzaken. In de beginfase kan de uitvoering en interpretatie van de nieuwe regels leiden tot enige administratieve lasten of financiële kosten, maar op de lange termijn kan dubbel werk worden voorkomen en kunnen de middelen aan beide zijden van de grens efficiënter worden gebruikt.
Voor de werkloosheidsregels worden een aantal voorstellen gedaan, waarbij het effect naar verwachting groter zal zijn dan voor een aantal andere werkloosheidsregels. De belangrijkste wijziging betreft ook de overgang van het woonlandbeginsel naar het werklandbeginsel voor grensarbeiders die volledig werkloos zijn na twaalf maanden in één lidstaat te hebben gewerkt. Voor overheidsinstanties betekent dit een toename van het aantal aanvragen in de werklanden en een afname in de woonlanden. De administratieve uitvoering verschuift dus meer naar het werkland voor deze groep werknemers, wat resulteert in minder lasten voor het woonland. Voor werknemers die niet volledig werkloos zijn of twaalf maanden niet hebben gewerkt, gelden echter andere regels. De vraag is of deze grensarbeidersregelingen een positief of negatief effect zullen hebben op de samenwerking in de Euregio. Overleg, transparante regels en afspraken en begrip voor elkaars standpunten zullen de samenwerking tussen staten verbeteren, met name tussen buurlanden. Wijzigingen in de exportregeling en de samentellingsregel zullen waarschijnlijk geen grote invloed hebben, maar kunnen wel leiden tot administratieve veranderingen of lasten. Het is niet zeker of dit tijdelijk is, maar dit zal naar verwachting wel het geval zijn.
De nieuwe bepalingen voor inkomensvervangende kinderbijslag zullen een beperkt effect hebben op de samenwerking in de Euregio, aangezien deze regels niet van toepassing zijn op Nederland. Wat betreft de vierde categorie – sociale uitkeringen voor EU-burgers die niet economisch actief zijn – is alles nog niet volledig geformuleerd. Dit brengt de samenwerking tussen de lidstaten in gevaar vanwege de verschillende ervaringen van de lidstaten en de angst voor de toekomst. Het zou verstandig zijn om op dit punt een gemeenschappelijk standpunt te bepalen, nadat de mogelijke alternatieven in de aanpak verder grondig zijn geanalyseerd. Een gemeenschappelijk standpunt tussen de Euregionale gebieden zou het consequent eenvoudiger maken om aanvragen te behandelen en de EU-regels, die waarden als vrij verkeer van personen, gelijke behandeling en oprechte samenwerking benadrukken, correct toe te passen.
_____________________________________________
[1] Deze vormen de basis- en uitvoeringsverordeningen voor de coördinatie van de sociale zekerheid binnen de EU.
[2] Zie COM(2016) 815 definitief, blz. 2-4.