Samenvatting
Martin Unfried
Bert-Jan Buiskool
Dr. Jaap van Lakerveld
Pim Mertens
Inleiding
Net als in 2020 zijn de effecten van de coronaviruscrisis weer onderzocht in het kader van de ITEM Grenseffectenrapportage. Dit jaar richtte het onderzoek zich op de gevolgen van de nationale crisisbeheersing voor de samenwerking in de grensregio op het gebied van de verschillende lokale en regionale crisisteams. Het is nog te vroeg om fundamentele uitspraken te doen over de sociaaleconomische effecten in de grensregio. Dit werd in 2020 duidelijk door een gebrek aan gegevens. Nadat de eerste golf van het coronavirus in het voorjaar van 2020 werd gekenmerkt door beperkingen van de grensoverschrijdende mobiliteit met de bijbehorende problemen voor bewoners in de Euregio Maas-Rijn, slaagden de nationale overheden er samen met de regionale regering van de deelstaat Noordrijn-Westfalen in om soortgelijke beperkingen bij volgende golven te voorkomen. Bijgevolg zijn er sindsdien minder vragen gerezen over de Europese rechten inzake vrij verkeer en de mogelijke discriminatie van grensbewoners, die wordt onderzocht in het kader van effectbeoordelingen met betrekking tot de integratie in de EU. Op het gebied van grensoverschrijdende coördinatie van financiële bijstand voor groepen zoals zelfstandigen is er sinds de eerste golf evenmin iets wezenlijks veranderd. Daarom lag de focus van het onderzoek, zoals gezegd, op de effecten voor Euregionaal crisismanagement. Het rapport is gebaseerd op een onderzoek dat in 2020/2021 is uitgevoerd in het kader van het INTERREG-project ‘Pandemric’.[1] In dit kader werkte ITEM samen met collega’s van de Universiteit Leiden en Ockham IPS aan de beoordeling van grensoverschrijdend crisismanagement, met name met betrekking tot spanningsvelden tussen nationaal bestuur en Euregionale behoeften.
Effect op Euregionaal crisismanagement als uitdrukking van Euregionale cohesie
Net als in de eerste golf bleek het niet mogelijk om nationale (regionale) maatregelen te coördineren naarmate de crisis vorderde. In de praktijk betekende dit dat er geen synchronisatie was in de sluiting en opening van winkels, scholen en andere faciliteiten of in de regels met betrekking tot uitgaansverboden in de grensoverschrijdende regio. Het was met name niet mogelijk om uitzonderingen op bepaalde regels voor inwoners van die regio te coördineren. Dit leidde tot complexiteit met betrekking tot de verschillende regels, zoals blijkt uit het feit dat het EMRIC-netwerk[2] op 24 augustus 2021 de 111e editie van zijn reguliere overzicht van maatregelen verstuurde.[3] Dit betekende dat details of belangrijke principes die ten grondslag lagen aan Covid-maatregelen in de drie lidstaten (of de overeenkomstige regio’s Noordrijn-Westfalen, Vlaanderen en Wallonië) om de paar dagen werden gewijzigd. Kenmerkend voor deze ontwikkeling is de verklaring van vertegenwoordigers van EMR en EMRIC dat er zoveel te doen was om de praktische problemen die voortvloeiden uit de verschillende maatregelen op te lossen, dat de feitelijke samenwerking in de gezondheidszorg daaronder leed.
Een indicator voor de coördinatie van maatregelen is het optreden van infecties. Men zou kunnen veronderstellen dat grensoverschrijdende coördinatie van beleid en geografische nabijheid tot enige convergentie in het verloop van infecties zouden kunnen leiden. De aanhoudend verschillende infectiecijfers voor de subregio’s van de EMR weerspiegelen echter de mate waarin de crisisbeheersing in de Euregio Maas-Rijn werd gekenmerkt door nationale maatregelen. . Uit de respectieve regionale cijfers (zie figuur 4 hieronder) blijkt namelijk dat het optreden (en de registratie) van infecties uitsluitend door nationale maatregelen werd beïnvloed, terwijl de geografische nabijheid een minder belangrijke rol speelde.
In dit opzicht domineerden de nationale maatregelen ook het regionale verloop van infecties in de subregio’s van de EMR. De opmerkelijke piek in de infectiecijfers voor België rond oktober 2020 wordt bijvoorbeeld ook weerspiegeld in de Belgische gebieden van de EMR. Hetzelfde geldt voor de piek in de cijfers voor Nederland tijdens de tweede en derde golf in vergelijking met Noordrijn-Westfalen/Duitsland. De unieke piek in juli 2021 – na politieke beslissingen in de hoofdsteden in het voorjaar – in vergelijking met België en Duitsland is opnieuw zichtbaar in de Nederlandse gebieden van de EMR. We kunnen daarom concluderen dat de subregio’s van de EMR de nationale cijfers in de tijd volgen.
Een andere indicator voor geïntegreerde crisisbeheersing is de uitwisseling van medische capaciteit, met name bedden op de intensive care. De afstemming van de nationale strategie op de nationale capaciteiten in de gezondheidszorg, zoals vastgesteld in het eerste verslag dat in 2020 werd uitgebracht, kwam ook tot uiting in de daaropvolgende golven. De uitwisseling van patiënten die intensieve zorg nodig hebben, bleef ook in de tweede en derde ronde een uitzondering. Het werd gedomineerd door nationale/regionale overkoepelende overeenkomsten en coördinatie en niet door structurele samenwerking tussen Euregionale partners in de gezondheidszorg (zoals vertegenwoordigd in de EMR door het EMRIC Netwerk). In feite beschouwden de relevante actoren in de EMR de overkoepelende coördinatie van grensoverschrijdende intensive care bedden eerder als een belemmering, aangezien deze bijvoorbeeld centraal werd gecoördineerd vanuit Münster in NRW. Deze vorm van coördinatie was niet geografisch ontworpen om grensoverschrijdende zorg te garanderen voor patiënten dichter bij huis in de EMR, maar was meer gericht op noodsituaties en bedoeld om nationale capaciteitsproblemen op te vangen. Ook in de tweede en derde golf werden politieke afspraken over patiëntenuitwisseling ingegeven door zorgen over nationale knelpunten en veel minder door structurele samenwerking.
Voor deze langdurige crisis is het dus kenmerkend dat grensoverschrijdende solidariteit alleen in noodsituaties een positieve rol speelt. Toen de ziekenhuizen in de stad Luik in oktober 2020 hun capaciteit bijna hadden bereikt, was het mogelijk om patiënten over te brengen naar Noordrijn-Westfalen, bijvoorbeeld naar Uniklinik Aachen. Dit was mogelijk dankzij de positieve relaties tussen de spelers op het politieke niveau van de EMR en de bestaande grensoverschrijdende samenwerking tussen ziekenhuizen. Toch kan niet worden gezegd dat er tijdens de tweede en derde golf sprake was van een structurele uitwisseling van patiënten dicht bij de grens.
Kwaliteit en verantwoordelijkheden van grensoverschrijdende crisisteams
Wat de organisatie van de crisisbeheersing betreft, werd ook gevraagd naar de kwaliteit en de verantwoordelijkheden van de verschillende grensoverschrijdende organen. Indicatoren hiervoor waren hun taken, werkmethoden en de praktische resultaten.
Net als in de eerste golf kon de Coronavirus Taskforce, opgericht op regeringsniveau tussen België, Nederland en Noordrijn-Westfalen (Nedersaksen en Rijnland-Palts waren aangesloten), de uitwisseling van informatie ondersteunen. Het werd duidelijk dat de proactieve coördinatie van nationale maatregelen niet tot de verantwoordelijkheden behoorde, maar dat informatie en overleg op de voorgrond stonden. In dit opzicht konden de problemen en onzekerheden die ontstonden voor pendelaars, zoals test-, quarantaine- en registratievereisten, niet worden voorkomen doordat nationale maatregelen op korte termijn werden ingevoerd. Het meest opvallend was hoe de invoering van verplichtingen op korte termijn een gebrek aan informatie en onzekerheid veroorzaakte bij zowel burgers als autoriteiten. Dit leidde weer tot situaties waarin bijvoorbeeld grensoverschrijdende informatiepunten (GrenzInfoPunkte) grensbewoners onvoldoende konden informeren over welke regels wanneer van kracht waren. Grensinformatiepunten en Euregio’s konden deze problemen signaleren via directe toegang tot de Taskforce, maar vertragingen in de informatieverstrekking zorgden herhaaldelijk voor onzekerheid.
De onbetrouwbaarheid van de informatievoorziening toonde duidelijk het belang aan van de contacten in het EMRIC-netwerk en EMR, die de partners gedurende vele jaren hadden opgebouwd. Tijdens de crisis konden deskundigen op het niveau van crisisteams dan ook vertrouwen op de structuren van EMRIC. Het kantoor van EMRIC werd in feite een hoofdkwartier voor de uitwisseling van informatie, ook omdat het wekelijkse overzicht van nationale maatregelen een schat aan grensoverschrijdende kennis vertegenwoordigde. Daarbij namen EMRIC en het secretariaat van EMR taken op het gebied van lokaal grensoverschrijdend crisisbeheer op zich die eigenlijk niet in hun taakomschrijving stonden. Dit gebeurde voornamelijk via informele contacten, bij gebrek aan formele bevoegdheden. Er was dus sprake van informeel crisismanagement op expertniveau.
Wat echter ontbrak was een plaats voor Euregionaal crisismanagement op politiek niveau. De politieke leiders van de crisisteams (zoals de Nederlandse veiligheidsregio [Veiligsheidsregio, NL] of de districts-/stadscrisisteams) hadden geen platform voor regelmatige politieke uitwisseling en verwachte afstemming van maatregelen. In die zin was er ook een gebrek aan Euregionale politieke coördinatie met betrekking tot het werk van de Taskforce. Uit het onderzoek bleek ook een gebrek aan verticale integratie van de regionale crisisteams met de taskforce. Dit betekent dat, hoewel EMRIC en EMR op technisch niveau met de Taskforce konden communiceren, er geen structurele uitwisseling was binnen het respectieve nationale kader van de Taskforce naar de respectieve regionale of lokale crisisteams. Dit betekende dat politici op regionaal niveau weinig contact hadden met de Taskforce. Kortom, er was zowel een gebrek aan verticale verbinding van nationaal naar regionaal crisismanagement op nationaal niveau als een gebrek aan een politiek Euregionaal crisisteam op Euregionaal niveau.
Verrassend genoeg kenmerkte een verdere ongekende complexiteit van regels, die vaak werden gewijzigd, ook de tweede en derde golven van de pandemie voor bewoners in het grensoverschrijdende gebied van de EMR, en in het bijzonder voor grenspendelaars. Nog in juli/augustus 2021 veranderden de regels voor grensoverschrijdingen wekelijks en vertoonde de kwaliteit van de informatieverstrekking door de nationale autoriteiten aanzienlijke tekortkomingen.
Classificatie van de afzonderlijke fasen
Het volledige verslag is gewijd aan de verschillende probleemsituaties tijdens de verschillende golven van de coronavirus pandemie, zoals hieronder samengevat.
Conclusies
Net als bij het onderzoek naar de eerste golf bleek uit het vervolgonderzoek dat de systemische nationale oriëntatie van de maatregelen de Euregionale solidariteit soms tegenwerkte. Euregionale actoren, zoals het EMRIC-netwerk, waren niet voorbereid op een crisis van deze omvang en voor deze duur, voornamelijk door een gebrek aan protocollen en gedetailleerde afspraken voor een pandemische crisis. Als de crisis eenmaal voorbij is, is het dan ook een belangrijke taak om grensoverschrijdende protocollen en overeenkomsten voor pandemieën in de Euregio te ontwikkelen en de grensoverschrijdende samenwerking tussen spelers in de gezondheidszorg te structureren. Dit is de enige manier om flexibiliteit voor grensoverschrijdende samenwerking in de toekomst te garanderen, ondanks nationaal crisismanagement. Dit is alleen mogelijk met de volledige steun van nationale en regionale overheden.
- De actieve rol van het crisismanagement werd overgenomen door de nationale overheden, waarbij de rol van de Euregionale spelers werd overlapt.
- Ook in de tweede en derde golf droeg de gezamenlijke taskforce NRW/NL/BE niet bij aan gezamenlijke besluitvorming en coördinatie van maatregelen, maar diende deze slechts als informatie- en adviespunt. EMRIC/EMR leverde input voor de Taskforce, maar er was geen directe verticale politieke coördinatie tussen de regionale crisismanagementteams en de Taskforce.
- In veel gevallen kenden regionale en lokale spelers op politiek niveau hun contactpersonen (verantwoordelijkheden/mandaat) niet.
- Er was ook een duidelijk gebrek aan een gezamenlijk verhaal/kaderconcept voor grensoverschrijdend pandemiebeheer op het niveau van de nationale regeringen (behalve dat na de eerste golf de grenzen open bleven).
- EMRIC slaagde er wel in om informatie over nationale maatregelen uit te wisselen, maar het ontbrak aan gezamenlijke analyse en vervolgmaatregelen.
- Met steun van EMRIC en EMR werden veel praktische problemen die konden worden toegeschreven aan een gebrek aan coördinatie van nationale maatregelen aangepakt en opgelost (“reparatiewerkzaamheden”).
- Verschillen in gegevens, gegevenssystemen en dashboards belemmerden de communicatie.
- Tijdens de crisis was er geen gezamenlijke reflectie over ervaringen (met uitzondering van de twee
Pandemric-miniconferenties).
Belangrijkste aanbevelingen
- Er was en is behoefte aan een gezamenlijke, grensoverschrijdende kaart/dashboard met gezamenlijke definities voor de Euregio Maas-Rijn.
- Er is behoefte aan een toekomstige grensoverschrijdende taskforce op regeringsniveau met een echt mandaat voor proactieve coördinatie van nationale maatregelen en met een duidelijke verticale integratie met crisismanagementteams in verschillende Euregio’s.
- Er is behoefte aan een actuele inventarisatie van relevante contactpersonen in elke regio/land in de respectieve crisisteams.
- Er is behoefte aan een Euregionale structuur voor crisismanagement, een locatie, een mandaat en personeel met een beperkt aantal relevante experts en besluitvormers (onder de paraplu van EMR of BENELUX).
- Er is behoefte aan een EMRIC-eenheid met gezag die kan fungeren als informatieplatform. Ontwikkeling van nieuwe overeenkomsten of protocollen voor samenwerking in pandemische situaties – bv. grensoverschrijdende solidariteitsmechanismen voor intensive care-capaciteiten.
[1]
See www.pandemric.info.
[2]
See www.emric.info.
[3]
See https://pandemric.info/nl/maatregelenoverzicht-nl/ (only available in Dutch, German and French).
