Samenvatting
Prof. Dr. M. J.G.A.M. Weerepas
Pim Mertens
Martin Unfried
Inleiding
Thuiswerken werd steeds meer de norm tijdens de COVID-19 pandemie. Nu thuiswerken wordt aangemoedigd en in sommige gevallen zelfs verplicht wordt gesteld, is de enorme toename van mensen die op deze manier werken geen verrassing. Volgens cijfers van de EU werkten werknemers tijdens de pandemie ongeveer 40% van de betaalde uren thuis.[1] In het geval van Nederland werkte 49% geheel of gedeeltelijk thuis.[2] Grensarbeiders vormden geen uitzondering op dit fenomeen. De verwachting is dat werknemers na de crisis tot op zekere hoogte thuis zullen blijven werken, en een groot aantal van hen wil ook na de COVID tot op zekere hoogte thuiswerken.[3] Terwijl werkgevers ernaar streven thuiswerken te vergemakkelijken en hun beleid hierop aanpassen, debatteren politici levendig over het onderwerp thuiswerken en plannen om hier wetgeving voor op te stellen. Er zijn verschillende initiatieven ontwikkeld om thuiswerken te formaliseren.
Beleid voor Nederland, Duitsland en België
In Nederland hebben Tweede Kamerleden Van Weijenberg[4] (D66) en Smeulders[5] (GroenLinks) op 21 januari 2021 een initiatiefwet ingediend met de titel Wet werken waar je wilt.[6] Door de Wet flexibel werken (Wfw) te wijzigen,[7] wil het wetsvoorstel het recht voor een werknemer om van werklocatie te veranderen in lijn brengen met het bestaande recht om zijn werktijden aan te passen. Tijdens de internetconsultatie van de Raad van State werden opmerkingen gemaakt over de mogelijke gevolgen van die wet voor grensarbeiders, waarbij werd verwezen naar de Leidraad Grenseffecten: Meer specifiek kan een dergelijke wijziging gevolgen hebben voor de fiscale en sociale zekerheidsregelingen voor grensarbeiders indien zij kiezen voor thuiswerken. De initiatiefnemers roepen de Nederlandse regering dan ook op om in gesprek te gaan met de buurlanden om de regels voor belasting en premies te versoepelen.
Ook leden van de Duitse Bondsdag hebben onlangs een nieuwe wet voorgesteld om mobiel werken op federaal niveau te bevorderen en te vergemakkelijken.[9] Dit initiatief is echter uitgesteld tot na de verkiezingen. In België daarentegen heeft een ministerieel besluit thuiswerken tijdens de COVID-19 pandemie al verplicht gesteld, waarbij werkgevers verplicht zijn om het aantal werknemers dat op hun werkplek aanwezig is te registreren. Met de inwerkingtreding van de laatste stap van het Belgische Zomerplan 2021 heeft het Overlegcomité van de Belgische regering (Overlegcomité [10]) alle werkgevers opgeroepen om mobiel werken als standaardpraktijk in te voeren.[11]
Sociaal-economische impact van thuiswerken
Of grensarbeiders nu volledig of gedeeltelijk thuiswerken, dit heeft gevolgen voor de vraag welke nationale wet- en regelgeving op hen van toepassing is. De reden hiervoor is de verplaatsing van de fysieke werkplek van de lidstaat van tewerkstelling naar de lidstaat van de woonplaats. Deze verplaatsing heeft in de eerste plaats gevolgen voor de belasting- en socialezekerheidsregels, maar heeft ook andere gevolgen. Er moet worden opgemerkt dat bilaterale (belasting) of unilaterale (sociale zekerheid) beslissingen deze effecten tijdelijk hebben geneutraliseerd tijdens de COVID-19-pandemie.
Belasting
De EU-lidstaten hebben hun bilaterale belastingverdragen opgesteld in navolging van het OESO-modelverdrag inzake belasting naar inkomen en vermogen, waarbij artikel 15 van het belastingverdrag Nederland-België, artikel 14 Nederland-Duitsland en artikel 15 België-Duitsland grotendeels artikel 15 van het OESOverdrag volgen. De toewijzingsregels geven de woonstaat vaak het recht om belasting te heffen als de werknemer thuis werkt, omdat dat de plaats is waar het werk wordt uitgevoerd. Bij wijze van uitzondering bevat het Belgisch-Duitse belastingverdrag een protocol inzake grensarbeiders op grond waarvan het inkomen van een grensarbeider die in een grensgebied woont, in de andere lidstaat werkt en dagelijks terugkeert naar de woonstaat, wordt belast in de woonstaat.[12]
In veel ‘klassieke’ gevallen van grensarbeid zou thuiswerken dus leiden tot een volledige of gedeeltelijke verschuiving van het recht om belasting te heffen van de lidstaat waar wordt gewerkt naar de lidstaat waar wordt gewoond.[13]
Verplichte verzekering
Een belangrijk principe van Verordening (EG) nr. 883/2004 is dat de werknemer onderworpen is aan de wetgeving van slechts één lidstaat.[14] Als iemand vrijwillig of verplicht thuiswerkt, verricht hij feitelijk werk in zowel de woon- als de werklidstaat. Dit betekent dat de werknemer tegelijkertijd werk verricht in twee of meer lidstaten, een situatie die wordt geregeld door artikel 13, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 883/2004 in samenhang met artikel 14, lid 8, van Verordening (EG) nr. 987/2009. De toewijzingsregels bepalen dat de wetgeving van de woonlidstaat van toepassing is op de werknemer als hij 25% of meer van zijn arbeidstijd in de woonlidstaat doorbrengt of 25% of meer van zijn loon in de woonlidstaat ontvangt. Voor veel ‘klassieke’ gevallen van grensarbeiders verschuift de toepasselijke socialezekerheidsdekking daarom opnieuw van de lidstaat van tewerkstelling naar de lidstaat van de woonplaats als de werknemer gedurende een aanzienlijke hoeveelheid tijd thuis werkt (bijvoorbeeld twee van de vijf werkdagen).
Mismatch tussen belastingen en sociale zekerheid
Thuiswerken kan leiden tot een mismatch tussen belastingen en socialezekerheidsbijdragen, zie tabel 4. Het recht om belastingen te heffen kan bijvoorbeeld worden toegewezen aan een lidstaat die niet de staat is waar de werknemer verplicht is zich te verzekeren voor sociale zekerheid.
Deze discrepantie tussen belastingen en socialezekerheidsbijdragen kan zowel nadelig als voordelig zijn, afhankelijk van de verschillen in belasting- en premietarieven in de verschillende lidstaten. Als de premies in de woonstaat hoger zijn dan in de werkstaat, kan dit ook leiden tot hogere financiële lasten voor de werkgever. Bijkomende gevolgen kunnen zich voordoen in de vorm van hogere administratieve lasten, verlies van belastingkredieten, ontkoppeling van bovenwettelijke sociale zekerheid en een verschuiving in de dekking van de ziektekostenverzekering.
Vanuit financieel en administratief oogpunt kan thuiswerken dus grote gevolgen hebben voor zowel werkgever als werknemer. Dit wordt ook weerspiegeld in tabel 5 hieronder, die een vereenvoudigd voorbeeld geeft van één grensarbeider met een gemiddeld inkomen.[15]
Naast de persoonlijke financiële gevolgen kunnen de hogere kosten en de daarmee gepaard gaande complexiteit van thuiswerken een belemmering vormen voor het werken als grensarbeider, het in dienst nemen van grensarbeiders en het faciliteren van thuiswerken voor deze categorie werknemers. Dit heeft gevolgen voor de duurzame sociaaleconomische ontwikkeling van de grensoverschrijdende arbeidsmarkt als geheel.
Europese integratie: een verbod op thuiswerken?
Om financiële consequenties te vermijden, is het denkbaar dat werkgevers een onderscheid maken tussen ingezeten en niet-ingezeten werknemers en zo grensarbeiders de mogelijkheid tot thuiswerken ontzeggen. De voorgestelde wetten roepen de belangrijke vraag op of werkgevers dit onderscheid mogen maken. De Nederlandse wet voorziet in een uitzondering voor een ‘zwaarwegend bedrijfs- of dienstbelang’: in de toelichting op de wetgeving wordt onder andere verwezen naar ernstige problemen van financiële of organisatorische aard. Het is niet bekend of deze grensoverschrijdende effecten van thuiswerken onder deze categorie vallen; dit zou echter het vrije verkeer van werknemers kunnen belemmeren. Daarnaast rijst de vraag of, als thuiswerken als een recht wordt gekwalificeerd, het moet worden beschouwd als een ‘sociaal voordeel’ onder Verordening (EU) 492/2011. In dat geval is het waarschijnlijk dat de non-discriminatiebepalingen zouden verhinderen dat een dergelijk sociaal voordeel afhankelijk wordt gemaakt van de woonplaats.
Grensoverschrijdend beleid inzake thuiswerken
Met het oog op zowel de Europese integratie als de sociaaleconomische ontwikkeling van zowel grensarbeiders als grensregio’s is het niet wenselijk om de grensoverschrijdende effecten van thuiswerken toe te laten of grensarbeiders de mogelijkheid te ontzeggen om thuis te werken. Vooral vanuit het oogpunt van cohesie binnen de Euregio doen deze effecten geen recht aan de gelijkheid tussen grensarbeiders en hun collega’s (of buren) die geen grensarbeider zijn. Het is daarom bemoedigend dat een fiscaal thuiswerkprotocol voor grensarbeiders bilateraal wordt onderzocht. Nederland en Duitsland onderzoeken een dergelijke regeling, in lijn met een toezegging van de Nederlandse staatssecretarissen van Financiën aan de Tweede Kamer.[16]
Om mismatches te voorkomen, moeten holistische maatregelen worden genomen met betrekking tot zowel belastingen als sociale zekerheid. De kans op succes op korte termijn door herziening van Verordening (EG) nr. 883/2004 is minimaal. Veelbelovender zijn de mogelijkheden die artikel 16 van Verordening (EG) nr. 883/2004 biedt voor grensarbeiders in groepsverband of artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 883/2004 via bilaterale of multilaterale verdragen. Dergelijke oplossingen kunnen worden geïntegreerd in bestaande bestuursstructuren.
[1]
Eurofound, Report Living, working and COVID-19, 2020, p. 59. According to TNO, 49% of employees in the Netherlands were working from home some or all of the time by March 2021.
[2]
TNO, De impact van de COVID-19 pandemie op werknemers, TNO, Leiden: 2021.
[3]
See also Eurofound, Report Living, working and COVID-19, 2021, p. 3:73%
[4]
Replaced by De Jong (D66).
[5]
Replaced by Maatoug (GroenLinks).
[6]
Parliamentary Papers II, 2020-21, 35 714, no. 2, last updated in Parliamentary Papers II, 2020-21, 35 714, no. 5
[7]
Parliamentary Documents II, 2020-21, 35 714, no. 3.
[8]
Parliamentary Documents II, 2020-21, 35 714, no. 4, p. 8-9.
[9]
Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales eines Gesetzes zur mobilen Arbeit.
[10]
The Overlegcomité is a body in which the minister-presidents and government members of the various Belgian governments consult each other in order to maintain a degree of coherence in policy and prevent or settle conflicts. As a result of the latest state reform, Belgium currently has six governments.
[11]
Info-coronavirus.be, Overlegcomité – Many restrictions will be lifted from 1 September onwards, https://www.info-coronavirus.be/ nl/news/occ-2008/
[12]
Article 11, Final Protocol Belgium-Germany Treaty: ‘The border area of each signatory Member State is defined on both sides of the common border of the two States by an imaginary line drawn twenty kilometres from the border, on the understanding that the municipalities intersected by this imaginary line are included in the border area.’
[13]
Please note that if the employer is a government institution, for example a Dutch university, then according to the Dutch position the State of employment, i.e. where that institution is located, is entitled to tax the frontier worker’s income, even if she/he works from home.
[14]
For example in Article 11 of Regulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems.
[15]
Derived from the work for the b-solutions report Working from home.
[16]
See, inter alia, the Spring Letter on Tax Motions and Commitments 2021 of the Dutch House of Representatives, Kst-35570-IX-45 (parliamentary paper) – Voorjaarsbrief fiscale moties en toezeggingen 2021 Tweede Kamer, kst-35570-IX-45.
