Op 24 november 2025 heeft ITEM samen met de Brusselse Hub van UM een workshop in Brussel georganiseerd om te discussiëren over de bevindingen van het gezamenlijke ITEM-TEIN-rapport over de effecten van grenscontroles aan de binnengrenzen en de toekomst van het Schengengebied voor grensregio’s.
In 2024 werd in twee prominente rapporten van Enrico Letta en Mario Draghi het belang benadrukt van de voltooiing van de Europese interne markt voor het concurrentievermogen van Europa. In zijn rapport benadrukt Letta dat Schengen een van de hoekstenen is: “We moeten voorkomen dat disfuncties in het Schengensysteem de interne markt in gevaar brengen.” Controles aan de binnengrenzen moeten worden gezien als een bedreiging voor de interne markt en de toekomst van het Europese concurrentievermogen.
In 2025 werd Schengen 40 jaar. “In een gebied waar mensen vrij kunnen reizen, moet het opnieuw invoeren van grenscontroles aan de binnengrenzen een uitzondering blijven. Er mogen geen grenscontroles worden uitgevoerd of formaliteiten worden opgelegd alleen omdat zo’n grens wordt overschreden”, zegt overweging 21 van de Schengengrenscode. Toch is de lijst met aangemelde grenscontroles zelden zo lang geweest. Hoewel een Schengengebied zonder grenzen wordt gezien als een voorwaarde voor de toekomst van de interne markt, hebben wetenschappers het over trends van hernieuwde begrenzing en hernationalisering, waarbij het beheer van grenzen de norm is geworden. Wat kunnen we leren van deze tegenstelling tussen beleidsverhalen en de realiteit? Wat moet er veranderen om de interne markt te voltooien en Europa in staat te stellen zijn concurrentievermogen te vergroten?
Onder leiding van ITEM, het expertisecentrum voor grensoverschrijdende samenwerking en mobiliteit aan de Universiteit Maastricht, hebben experten uit verschillende grensregio’s die betrokken zijn bij het TEIN-netwerk de grenseffecten van de herinvoering van grenscontroles in de Schengenzone geanalyseerd:
- Rijn-grens tussen Duitsland, Frankrijk en Zwitserland – The Euro-Institut en GFGZ
- De grens tussen Frankrijk en Spanje – MOT
- De grens tussen Hongarije en Oostenrijk – CESCI
- De grens tussen Luxemburg en Duitsland – Uni-GR Center for Border Studies
- Grenzen tussen Benelux en NRW – ITEM
Het evenement bracht beleidsmakers op nationaal, regionaal en Europees niveau samen, met een videoboodschap van Europarlementariër Raquel Garcia Hermida-van der Walle, evenals onderzoekers, deskundigen en regionale belanghebbenden, die de conclusies van het onderzoek en de praktische gevolgen van het opwerpen van belemmeringen voor de interne markt bespraken.
De staat van Schengen
Het ITEM-TEIN-rapport waarschuwt dat het gebruik van controles aan de binnengrenzen steeds meer de norm wordt als reactie op allerlei bedreigingen en ontwikkelingen, vooral migratie en asiel. Hoewel grenscontroles meestal niet zo goed werken om migratie en asiel te reguleren, zijn lidstaten steeds meer geneigd om ze als eerste maatregel te gebruiken, met migratie als belangrijkste reden. Hoewel er in juridische zin maar één definitie van “grenscontroles” is, laten de casestudy’s ook zien dat er veel verschillende manieren zijn om grenscontroles uit te voeren. De meeste lidstaten doen flexibele grenscontroles ter plaatse, al dan niet met extra capaciteit, terwijl Duitsland ook permanente controleposten bij bepaalde grenzen heeft opgezet. Ook lijken de instructies en mogelijkheden voor grensoverschrijdende samenwerking of coördinatie per grens te verschillen.
Hierdoor werd tijdens de workshop gesproken over de term ‘grenscontrole’ en het verschil tussen de mogelijkheden onder artikel 23 SBC en artikel 25 SBC. Het werd duidelijk dat er ook politiek gezien een verandering is in de kijk op grenscontroles. Waar zowel de Commissie als de lidstaten vroeger heel streng en principieel waren over het opnieuw invoeren van grenscontroles, is de huidige trend meer gericht op het minimaliseren van de effecten en verstoringen als gevolg van grenscontroles. Daardoor is de betekenis van de term “grenscontrole” in politieke zin veranderd. Toch werd benadrukt dat het onderscheid tussen de (on)mogelijkheden en huidige praktijken onder artikel 23 SBC en artikel 25 SBC (grenscontroles) beter kan worden gecontroleerd en beoordeeld, omdat de controlemethoden onder artikel 23 en 25 SBC gelijk aan elkaar bleken te zijn. Dit kan leiden tot een devaluatie van de term ‘grenscontroles’.
Impact
De manier waarop, hoe lang en of grenscontroles eenzijdig of door beide landen worden uitgevoerd, blijkt echt invloed te hebben op hoe grensregio’s en mobiliteit worden ervaren. Verschillende onderzoekers hebben gezegd dat de strengere controles door Duitsland sinds mei 2025 de impact hebben vergroot. In Nederland waren er gegevens over files en de bijbehorende economische en operationele kosten, en ook over lokale overlast. De casestudy van Luxemburg en Duitsland liet zien hoe het psychologisch effect op leerlingen van een grensoverschrijdende school was toen ze te maken kregen met grenswachten. De casus van Straatsburg en Kehl liet veranderingen zien in mobiliteitspatronen over de grensbruggen. Ook in het geval van Frankrijk en Spanje werd een zekere afname van de grensoverschrijdende mobiliteit opgemerkt en een gevoel van “een stap terug” met betrekking tot het grensoverschrijdende project. Ten slotte was de casus Oostenrijk-Hongarije een goed voorbeeld van hoe langdurige grenscontroles de perceptie van grensoverschrijdende burgers beïnvloeden en de grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale actoren in het algemeen verzwakken.
Over het algemeen werd in de discussie gewezen op de verschillende verhalen, perspectieven en prioriteiten van bestuursniveaus, ministeries en departementen, die zich enerzijds bezighouden met grensregio’s en anderzijds met Schengen en grenscontroles. Er werd gesproken over het belang van grensoverschrijdende regio’s en vrije mobiliteit voor regionale ontwikkeling en gelijke kansen in vergelijking met de hoofdsteden. Het is de ongelijkheid die door grenscontroles wordt benadrukt. Andere belanghebbenden wijzen daarentegen op de wettelijke mogelijkheid om grenscontroles opnieuw in te voeren en op het feit dat grenscontroles op zich geen invloed hebben op het recht van EU-burgers om zich vrij te verplaatsen binnen de EU. Tijdens de workshop werd getracht deze twee perspectieven dichter bij elkaar te brengen, waarbij de nadruk werd gelegd op de rol van de nieuw ingestelde grensoverschrijdende effectbeoordeling in het kader van de Schengengrenscode.
Cross-Border Impact Assessment
Sinds de herziening van de Schengengrenscode is er een “grensoverschrijdende effectbeoordeling” als onderdeel van de evenredigheidstoets. Uit de casestudy’s blijkt dat twee lidstaten hun notificatie openbaar hebben gemaakt en hebben verwezen naar grensregio’s. De grensoverschrijdende effectbeoordeling in de SBC werd echter slechts oppervlakkig toegepast, zonder concrete maatregelen/evaluatiemethoden. Het onderzoek concludeert dan ook dat deze extra waarborg voor grensregio’s geen significante gevolgen heeft gehad voor grensregio’s. Sterker nog, het rapport geeft aan dat de effecten asymmetrisch zijn: vaak is het de aangrenzende regio aan de andere kant van de grens die wordt getroffen door het besluit om grenscontroles opnieuw in te voeren. Alle lidstaten hebben hun “grensoverschrijdende regio” echter afgebakend tot de nationale grenzen. Tijdens de workshop werd benadrukt dat dit een fundamenteel probleem is, aangezien lidstaten met name de effecten aan de andere kant van de grens in hun effectbeoordeling moeten meenemen.
Tot slot
Dit onderzoek en deze workshop benadrukten een bottom-upbenadering, waarbij de ervaringen in de grensregio’s centraal stonden. Op basis van de bevindingen in de verschillende casestudy’s en de algemene evaluatie van de Europese integratie, de sociaaleconomische ontwikkeling en de Euregionale cohesie formuleert het rapport de volgende aanbevelingen:
- Het tijdelijke karakter van de grenscontroles handhaven, aangezien tijd van belang blijkt te zijn voor de gevolgen voor de Euregionale cohesie;
- Herdefinieer ‘grensoverschrijdende regio’s’ op basis van echte grensoverschrijdende concepten, zoals Euroregio’s, Interreg-gebieden of andere grensoverschrijdende functionele afbakeningen;
- De verschillende methoden die bij grenscontroles worden toegepast, beter zichtbaar, vergelijkbaar en beoordeelbaar maken;
- De lidstaten meer begeleiding bieden bij het correct beoordelen van grensoverschrijdende effecten;
- Investeren in een betere verzameling van gegevens over de economische, sociale en territoriale gevolgen van grenscontroles.
Wij danken iedereen voor hun actieve deelname aan de open discussie, UM Brussels Hub voor het hosten van het evenement, en in het bijzonder de onderzoekers.
Zie ook: ITEM-onderzoeker Pim Mertens werd onlangs geïnterviewd door L1-radio over het onderwerp “Grenscontroles lijken het nieuwe normaal te zijn geworden, maar wat bereiken ze eigenlijk?” U kunt het interview hier beluisteren: De Stemming: Benelux, grenscontroles, Limburgse taal en culinair genieten – L1
